中国国有企业治理国际学术研讨会简报
由美国1990学社、上海社会科学院经济研究所与上海国际经济交流基金会联合主办的“中国国有企业治理结构国际学术研讨会”，于2004年5月28至29日在上海召开。会议在外方组织者1990学社主席沈坚白先生、社长程杭生教授的努力下，邀请到了一些国际上知名的学者和在这个领域有参与性研究的专家，他们中有美国研究远东问题的权威R•Scalapino教授、OECD（经合组织）高级经济学家C•Poigott教授、斯坦福大学国际发展研究中心N•Hope教授、俄罗斯财政部前顾问M·Keron教授、波兰J·Bonin教授、亚洲公司治理协会主席L•T•Yang教授、新加坡淡马锡资产管理公司董事经理王兴秀、台湾中华经济研究院前院长于宗先教授、香港证券期货委员会主席A•Sheng等共28人；出席会议的中方代表中有来自国务院国资监督管理委员会研究中心的副主任李宝民、国务院发展研究中心企业所所长陈小洪研究员、国家财政部财政科学研究所周放生研究员、北京大学中国研究中心副主任姚洋教授、吉林大学经济学院副院长宋东林教授、江苏省社科院经济所所长葛守昆教授、以及上海高校、研究机构的专家、政府官员与企业家30余人。会议期间，韩正市长接见了与会的部分中外代表。
这次会议以国企治理为主题，是因会议的发起者看到，国有企业是各国政府在治理国家的过程中，基于各种原因都建立过的一种企业形式，国有企业曾经、今天也仍在一些国家（即便是实行市场制度的国家）继续发挥着作用，但同时各国政府也都面临国企效率低、竞争力弱的挑战，从而使得国有企业的治理成为一个世界性难题。中国的特殊性则在于，30年的计划经济体制，造就了比任何国家都量多面广的国有经营性企业，以至成为向市场经济转型过程中最为棘手、也最为艰巨的改革重任。中国体制改革的决策者从一开始就将解决国有企业效率问题作为改革的重心，20多年的改革实践中出台了一系列推动国企再造市场主体机制的政策与措施。党的十四届三中全会明确将现代企业制度作为国有企业改革的目标，并进一步提出规范法人治理的要求。在中国成为世贸组织成员之后，市场开放的力度加大，企业竞争的程度加剧，作为企业制度核心的治理问题对国企而言，其重要性和紧迫性更加凸显，是中国体制转型成功与否的关键。
这次会议的主要特点可以概括为分享经验、剖析难点、献策柬言。
一、分享经验。会议期间，来自法国、俄罗斯、波兰、新加坡、香港、台湾等国家与地区代表们的发言，让中方的与会者获得了可资借鉴的、中国以外的国有企业改革实践中所积累的宝贵的经验与教训。法国的经验主要强调国企法人治理结构中各相关因素的依赖和制衡，从而提出特别需要对主要参与者，如国资管理部门、董事会、监事会的权力责任和行事规则及程序进行准确界定；加强稽核委员会的职责，赋予其一定的权力和资金，与外部专家共同会诊国企遇到的问题；废除政府对国企决策的直接干预，并认为强化竞争是刺激企业完善治理的最重要的方式。波兰的“国家投资基金会”与新加坡的“政府控股公司”创造了政府作为股东和政策制定与监管角色分离的有效形式。波兰在实施国企战略重组中有2条教训十分珍贵，一是，重组所需的拥有知识和技能的专家不能依赖引进，而必须培训本土的相关人才，由国资管理机构聘用；二是对国资产权代表的激励（包括惩罚）与其监管企业的业绩改善挂钩十分关键，有利于激励国资运行信息的及时传递。新加坡财政部拥有并控制的淡马锡控股公司经营十分有效，国有股东每年的复合收益率超过16%，其主要的经验是，要使作为商业公司运作的国资控股公司与非国有的公司同样竞争，关键是政府、投资公司和关联公司各自的功能、责任以及三者间的关系必须明晰界定。作为控股股东的政府，决不参与关联公司的业务而是通过确保高质量的董事会的出色运转去实行资本的增殖。香港的经验是，公司治理无法脱离社会而独立运作，一个产权基础设施不健全的社会，运作其间的公司治理也不会有效。“产权基础设施”是一个完整的体系，包括道德、规程、结构（公司内部制度框架和外部包括会计、金融、仲裁、转让、中介、法律等产权保护、监管的体系）和制度执行的透明、可信和有效。台湾的经验是产权结构改造必须与治理结构的改善同步，才能使企业效率和竞争力获得提升。俄罗斯的教训是，在条件不足以保证成功时，对国有企业实施私有化是一个错误。其中最重要的条件是政府对企业的预算硬化，以及在竞争性市场环境中对政府与企业都很重要的管理和运作经验、防范内部人控制和腐败共谋发生所必需的透明的会计方法、有效的税务管理和法律体系，同时还必须妥善转移国有企业的社会职能。
二、剖析难点。与会者普遍认为，在中国市场取向的改革中，国有企业的改革探索一直没有停步，但企业治理的“形”“神”错位始终困扰着其竞争力的提升，生存状态依然严峻，中国的国有企业目前正处在改革的关键时刻或者说十字路口。与会的中外专家一起分析了以市场主体的要求衡量，中国国有企业治理中存在的问题。这些问题主要集中在：
1、 作为出资人与企业独立法人之间的关系还没有完全理顺。表现在现有的国有资产管理体系，对代理人（董事和经理人员）的选拔聘用和薪酬等问题总体上没有改变行政化的管理方式。在一些具体问题上，国资委托代理的权限划分还不够明晰。
2、 对量广面大的国有资产实施战略重组、战线收缩是国资有效治理的前提。但目前国资的进退、集团的重组中政府推动的力度较大、行政的方式比较盛行，有些地方甚至违背市场规律在进行操作，优势企业自主发展的意志得不到体现。
3、 改制国企尤其在重组的集团层面，资本结构的混合度低、权重均衡性差，影响财产制约和权利制衡的效果。企业党组织与治理机构的分工在定位上比较模糊，在实践中有效的可操作性。董事会构成中，内部人比例过高，董事会独立性不明显，难以形成政企之间真正的“隔离带”。
4、 在国资授权经营的企业层面，尽管市场化运作、效益性考核已是既定目标，但国资受托者的选择上行政化倾向和“政治文化”的痕迹还比较深，当事人的“官场意识”往往强于“市场意识”，缺乏市场经济条件下企业决策（董事会）、经营（经理班子）和监督（监事会）岗位所必须的素质和能力。
5、 在国资所有权和经营权分离的状态下，对经理人的激励约束是解决委托代理中利益冲突重要的制度安排，但实践中受制于一些问题上的认识分歧，制度设计和实施的难度很大。
5、民族文化和社会传统对公司治理的影响和作用力是潜在和持久的。公有制的意识形态与市场经济的观念客观上存在着冲突，治理结构变革中文化意识的调适过程既不能逾越又比治理形式的转变更为艰难。
6、与企业治理规范化相匹配的“产权基础设施”比较薄弱。香港的经验表明，公司治理不能离开社会而独立运作，“产权基础设施”包括道德、规程、结构（公司内部制度框架和外部包括会计、律师、金融、转让、中介、仲裁等产权保护、监管的体系）以及制度执行的透明、可信和有效。显然我国这些“设施”的数量、素质和操作规范性方面还是存在不少问题的。
三、献策柬言。与会者感到，虽然国企治理的问题和难点老话题多，但一次次地被提及，说明在具体的操作中依然存在“视觉模糊”和“执行不力”的问题。为了改善国有企业的治理现状，会议认为有必要向政府提出规范国有企业治理的一些政策性建议，概括起来主要有以下几点：
1、针对现实中出资人“越位”“缺位”的现象，建议尽快出台健全国有出资人制度的细则,通过法制来界定政府与企业的关系，使与企业治理相关机构及其成员的事权责任有明确的依据，提议政府部门和国资管理机构率先垂范、遵守制度规则。
2、十六大已经提出企业党组织要适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式。现在的问题是，一方面对国企提出种种企业化的制度设计，一方面又对它提出不同于其它类型企业的政治化的要求，究竟如何操作？这就提出了研究企业党组织如何尊重董事会治理的自主权、党的政治核心作用和“党管干部”原则如何适应国资经营的市场化、如何在企业落实和怎样落实的紧迫性。建议有关部门尽快将此项工作提上议事日程，以推动公司治理的规范运行。
3、要明确国有资产代理人的职业性质，不能在责任上按企业经营者要求，并赋予盈利性指标，在聘用和收入上按公务员待遇，纳入行政管理系列。建议尽快明确国资管理、营运和监督层面相关人员的职务性质，将选拔聘用和收入原则一致起来。在推动经理人才市场化配置的同时，其薪酬制度也应该逐步体现市场原则，不宜人为规定收入上限。要改变代表国资产权的董事和董事长的单一行政任命方式，将组织部门的政治审查作为基本的准入条件，市场竞争性选拔为主要方式，最终由国资委或国有投资公司聘任。推进外部董事专业化、职业化，敦促企业采用独立董事制度。针对董事会、监事会在公司治理中所处的决策和监督地位，必须重视对职业化董事、监事基本素质的培训和考核，同时也要辅之于相应的奖惩机制。
4、香港关于公司治理中多管齐下的经验有重要参考价值。我国政府作为出资人在处理与国有企业关系上一直以来没有摆脱人治和行政方式管理的阴影，从而走不出两难的困境：管的太多企业经营作不了主，没有活力；放松管制国企有可能搞好，也有可能国资流失。我们应该引入香港关于公司治理是一个激励与约束并重，自我治理（道德）、常规治理（制度规章程序法律）和市场治理（产权界定交易的一套信用、服务、评价体系）相结合的过程的理念，注重“产权基础设施”的建设，尤其要在促进资本市场规范化、培养大批优秀的会计和律师人才方面下工夫。只有让好的公司能够获得良好的资源和服务，差的公司受到惩罚和淘汰，才能降低企业治理的成本和风险。
5、中国国有资产量多面广，统一分类管理分散经营实有必要。现行的管理主体是中央和地方的国有资产监督管理委员会，但它既不管国有的金融资产，也不管非经营性的国有资产（这部分资产中有些也逐步在实施企业化经营），所以实际上的管理还是多头的，而没纳入国资委管辖的那些领域的国有资产的治理更为复杂，更需要加强公众对其运作的监督。要尽快制定针对不同类型的国有资产的不同的改革和管理模式及实施办法。在实施战略重组中，集团公司的组建是有必要的，但必须界定国资委、集团公司（有投资公司和实业公司之别）和被投资公司（分公司和子公司）之间的资产人事利益关系和相应的权力责任，并在公司章程中予以明晰，严格执行。需要提醒的是，在实施战略重组中，无论是国资的进退还是国企结构的变动，都应该遵循市场原则，避免人为划一的硬性规定。
