《政府职能转变的约束条件与行业协会发展》
内容提要
经济研究所研究员杨宇立主持的“政府职能转变的约束条件与行业协会发展”市级课题已于十一月份结项。现将该项目的内容提要摘编如下：
行业协会的发展与现代社会制度的变迁具有强烈的共生性质。其在西方的发展具有原生性质，其在中国的发展具有赶超性质。它对于公民基于产权明晰基础上的自组织实践能力之形成，对于转变政府职能，对于形成现代自由经济、民主政治、理性文化，兼有宏观条件和微观基础的意义。
与经济体制改革相比，当代中国行业协会的发展态势既是其必然后果之一，也与产权改革和渐进的个人权利意识复苏紧密相连；与不事声张的行政体制改革过程相比，中国行业协会发展的基本轨迹，恰与转变政府职能的进程合拍；与中国不可逆转的对外开放趋势相比，中国行业协会的发展总体上表现了同样强烈的不可逆转趋势。这就是说，在近期推动着中国行业协会成长的因素中，内生变量的推动力弱一些，外生变量的作用相对强一些。只要有中国特色的改革开放政策不动摇，中国行业协会等社团组织终将按自身的逻辑展现其生命力，成为社会制度结构中一个重要的受力点和支撑点。
客观地说，包括行业协会在内的中国民间自组织制度，在古代、近代、现代三大时点上的发育水平，均无法与西欧、北美发达国家相比。行业协会等社团组织的实践深度和广度不够，理论上更欠分析研究。人们当然不能断定，我国目前的行业协会的运行模式达到了较高水平和显示了明显经济绩效，毋宁说，中国行业协会的发展尚未走完初始阶段。人们乐观的理由只在于，中国行业协会制度的演进路径与其它制度博弈形式一样，正在重复“先引进形式，后赋予精神，再依据实践经验不断完善”的路线图。这是真正有希望的前景，也是真正艰难和迁就约束条件的发展前景。
从理论上说，GDP所衡量的商品和服务有两个核心：⑴产品和服务既可以由私人提供，也可以由政府提供；⑵产品和服务既可以具有排他的私人性质，也可以具有非排他的公共性质。
研究行业协会的最大困难就在于，行业协会提供市场上交易的服务项目，首先不是纯粹的私人服务，也不是纯粹的公共服务，而是介于二者之间。因此问题是显而易见的，倘若完全由政府提供这种服务，浪费和低效率是必然的，遑论服务质量；倘若完全由私人提供，则其外部性将因难于收费而不能弥补成本，导致供给不足。
实质上，包括行业协会在内的社团组织，正因其服务兼备了局部、局域、区域公共的和私人的性质，才超越了纯粹经济分析的视野，不能完全靠市场供给，也不能完全靠政府供给。同时，“服务-收费”机制又强力将行业协会运行的主要机制留在经济分析框架内。
行业协会提供比重不一的私人和公共服务混合产品，标明了它在理论上的研究重心：“混合产品”的私人性那一面决定了这套制度的动力机制，可由经济分析详加说明；“混合产品”的公共性那一面决定了这套制度的民主性质，理应运用公共管理和社会学的研究工具加以剖析。因此，运用超越现代中国显学——经济学研究行业协会问题，不一定能获得较高的解释水平，但是，抛弃了市场经济分析工具，答案一定不能获得较充分的解释力量。
以全球视野看，发达国家行业协会、商会等民间组织再受重视，亦有较为充分的实践依据和理论支持，这对研究我国的行业协会现状和发展趋向，构成了新的重要的宏观参照，我们至少可以取比较研究之利。
进入20世纪80年代以后，商会、行业协会以其在国际贸易、尤其是在WTO框架下灵活和有效率地解决国际贸易争端过程中所起的重要作用，开始受到我国政府的重视。该过程似乎给政府“上了一课”，使政府见识了一种除市场和政府之外的新型治理利益冲突的机制。关键是，政府乐见其成，协会乐扮其角。在发达国家已成官民共识的观点是，解决贸易争端应由行业协会等民间社团而不是政府“打头阵”。行业协会因此在全球化进程中饱受砺炼，自我添辉。
在更大的历史背景下考量发达国家行业协会的再度兴起，则是由于这一时期政府失灵导致了市民社会理论的复兴。理论上的问题排序为，市场失灵之后人们可以指望政府，那么在政府失灵的部分领域，人们能仰仗什么机制来取代？作为在历史上曾盛行于西欧市民社会的组织形式，行业协会被“选中”，再度在各国微观公共领域治理结构中发挥作用。独立于、不同于市场和政府的“第三部门”经过自由主义再造，重新成为整合社会利益和区域、行业自治的制度载体，构成了对政府失灵和市场机制供给不足的那部分的重要补充。人们也可以反过来认为，在现代社会利益主体多元化条件下，公民自发解决利益协调的机制有了可识别的新进展。
历史永远是给予人类智慧时，收费最少的那座学校。各国行业协会的发展路径和演化形式五花八门。实践是充分的——有些离市场近，有些离市场远，有些像家族会议，有些像帮会教会，差异不仅表现在功能建构、蝉化方式和与政府关系方面，更表现在其制度演进所依赖的特殊约束方面。鉴于此，研究行业协会制度演进的历史脉动，不仅有助于厘清目前我国行业协会运行中的问题，更益于准确评估中国行业协会的现状，为丰富科学发展观和形成社会公序良俗，以及推动政治文明进程发挥积极作用。
本研究的基本假定之一：市场发育过程更类似生物进化过程，行业协会的发展有赖于特定的制度环境和历史背景。经济制度变迁是在与其它领域制度互动的动态均衡中实现的。
本研究的基本假定之二：我国的政府公共权力迄今比市场因素承担了更多的政治责任。原因之一是，行业协会、中介组织的发育尚未达到能承接部分政府公共管理职能的水平。
本研究的基本思路包括以下三个层面。
第一，在给定的时代条件下，我国不能实行激进的改革。基本理由包括，⑴从根本上说，在缺乏产权明晰的利益主体和未形成市场交易秩序两大条件下，行业协会不可能得到实质性发展。况且，改革之初也不存在彻底转变政府职能的社会条件。这个判断意味着，在改革初期不可能产生真正意义上的行业协会；⑵在国穷民贫的初始条件下，经济改革必须分解目标进而才可能实现目标：中国在20世纪80年代基本形成市场环境（价格改革），90年代推进建立市场主体、明晰财产权利（企业改革），接近世纪之交时全面转变政府职能。伴随这个过程，行业协会始终是政府部分公共管理职能的潜在承接者。反之，夹生、徒有形式的行业协会也是政府转变职能的现成形式，前者在实践中成熟是第二位的事情。
第二，迄今我国各级政府的公共管理职能均承担了过多的政治经济责任。而市场制度所应承担的制度结构性责任，尚不能被充分指认。在我国现有经济资源的积累当中，有一部分是以消耗政治资源作为代价获得的。转变政府职能，既是重新界定政府和市场责任的渐进过程，也是培育公民社会责任的政治文明过程。中国入世前，市场化程度是政府职能转变的主参量；入世后，中介组织发育和法治化程度是转变政府职能的主参量。
第三，从实践中可以相对模糊而理论上必须相对清晰的角度考量，根据较无异议的理论模型，行业协会的功能定位应是单个企业需要但力所不及，政府即使想做也做不好的活动范围和领域。也就是说，行业协会应在政府和市场都发生失灵的领域一显身手。建立适应市场经济、可自我实施的行业协会制度，在组织形式、机构设立、经费来源、责权范围等方面均有特定治理要求。对命题的分析重点应在其与政府、与企业的关系上。
本研究的第一章讨论了行业协会的主要职能和属性。在随后的第二、第三章中，分别考察了作为行业协会原生形态的西方发达国家行会、行业协会、商会等自治组织的发展历史，以及中国自唐代出现行会以来，准民间自治组织的发展过程，并特别关注了这些组织与官府的微妙、复杂关系。本研究的第五章集中讨论WTO、政府与行业协会、商会的关系，描述其对中国发展行业协会的“倒逼机制”。最后，本研究第六章主要从理论上讨论目前最棘手的政会关系，即行业协会与政府在改革开放以后的复杂互动。
