学者视点:多少户组建一个地方（基层）政府？

不论根据何种政治原理，一个地方政府所能对应的公民数都有一个技术上适宜的规模。中国2005年有地方政府44831个（近4.5万），对应13.07亿人口，平均每个地方政府对应28998人（近3万定居人口），按3口之家计算约为1万户。美国1992年有地方政府86692万个，若按2005年才达到的3亿人口计算，平均每个美国地方政府对应3460.5人，按每户3～4人计，大约为数千户定居人口。详见表1、表2。毫无疑问，管理近千户居民的公共事务一定比管理数万户要方便许多。

表1                  美国地方政府总数变化                   单位：个

表2                   中国地方政府总数变化                   单位：个

中美两国的地方政府数量下降的背景完全不同。美国地方政府治理模式被公认为“百纳被”，为全球最佳。先有乡村，后有市镇，进而及州，最后才有联邦政府，分为联邦、州、地方三级政府。中国在从农业大国加速现代化的进程中，平均每天消失约60～70个村庄。中国地方政府自古自上而下组建，至今人们也讲不清中国一共有几级政府，因为地级称行署，属派出机构。人们甚至讲不清中国的地方政府究竟从哪一级开始算起。另外，基层政府的概念对应的是哪一级？

中国最低一级政府是乡镇和街道办事处。但这一级政府与长住户的比例还算不上“一家对千家”而是“一家对万户”。作为基层政府，它名不符实；作为地方政府，它管得人也太多，在技术上一定力不从心，民主参与实际上是没有制度空间的。

两千年前，古雅典城邦的直接民主——公民大会不过6千余人，经常参会者不过半数，运作下来，让“民主”一词背负了几百年坏声名。当老百姓不能依靠处置身边公共事务的直接民主过程砺练成熟时，间接民主（代议制）就会经常失灵。

地方政府有三大功能：⑴公民意识和民主技能的训练场所；⑵提供若干特定需要的公共服务和产品；⑶分权自治制衡集权倾向。

中国目前由64万个村委会对应着2.52亿农户，村均394户，大约千人左右。村委会是自治组织，10年下来，许多地方村委会的合法性和权威已得到显著增强，正向实际上的基层政府功能靠近，现在是给它一个基层政府名份的时候了。

美国得克萨斯州拉文县只有91个居民，最大的加州洛杉矶县人口约700万，美国县均人口为6.7万人。美国有接近55％乡镇的居民达不到一千人，一半以上自治市所服务的人口在千人以下，这个平均数对中国政府管理体制创新大有借鉴意义。美国还有一大批“准政府组织”和所谓“私营型政府”，私营监狱的管理成本显著低于官方的监狱。

讨论本文命题的核心在于如何理解“政府”的定义，如何将“人民当家作主”和“集体行动的工具”在技术层面落到实处。