石良平:贸易投资自由化与上海自贸区建设

在刚刚闭幕的第十二届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中谈到开创高水平对外开放新局面时，讲了如下一段话：“坚持推动贸易和投资自由化便利化，实现与各国互利共赢，形成对外开放与改革发展良性互动新格局。 ”

这样短短一句话，实际上表明了三层意思：一是我国鼓励贸易和投资自由化便利化；二是我国将通过贸易和投资自由化便利化，进一步融入全球经济；三是要以这种开放姿态，促进国内的改革。在我看来，这段表述中最引人注目的，就是首次提出了“贸易和投资自由化”这一概念。而在以往，我们大多只提“便利化”而不大提“自由化”。这可以说是一个历史进步。

贸易自由化需遵循哪些规则

目前，在全球贸易自由化和便利化方面具有一定国际法约束力的“游戏规则”，主要体现在签署于1973年的《京都公约》和2005年由世界海关组织通过的《全球贸易安全与便利标准框架》中

贸易自由化，通常是指一国对外国商品和服务的进口所采取的限制逐步减少，为其所进口的商品和服务提供贸易优惠待遇的过程或结果。也就是说，贸易自由化是通过降低或消除各种贸易障碍，推进各国间跨境交易活动的市场化和对外开放，以促进全球资源合理配置，增进全球经济福利的过程。但相较而言，贸易便利化更强调通过简化程序、增强透明度、统一标准，从而完善规范、减少限制，降低国际贸易活动中的交易成本，促进货物和服务的自由流动。可见，贸易自由化与贸易便利化有区别，又有联系。但从根本上来说，贸易自由化的过程，也就是一个推进贸易便利化的过程。

尽管大多数理论都已证明自由贸易能够促进全球资源的有效配置和利用，贸易双方都能够从贸易中获利，也有利于推动本国经济的增长，但在实践中，不同形式的贸易保护主义仍占有相当的市场。尤其是当某些国家处于竞争力下降或经济衰退时期时，各种以保护国内经济利益为借口的贸易保护政策就会大行其道，从而严重损害了自由贸易的经济氛围。

为推动全球贸易的自由化和便利化，许多国际与地区组织，如WTO （世界贸易组织）、WCO（世界海关组织）、APEC（亚太经合组织）等一直在力推全球经济向贸易自由化和便利化的方向迈进。为此，它们也制定和规范了一系列国际贸易和海关通关程序，在减少和消除生产要素跨境流动障碍、降低交易成本、建立高效的贸易便利体系方面做了大量工作。

目前，在全球贸易自由化和便利化方面具有一定国际法约束力的“游戏规则”，主要体现在以下两个国际性文件中：

第一个文件是1973年于日本京都签署的《京都公约》（全称为《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》）。这一公约在1999年和2006年有过两次修订。它被公认为国际海关领域的基础性公约，与《商品名称及编码协调制度公约》、《关于防范、调查、惩处违反海关法行为的海关行政互助公约》、《关于暂准进口的海关公约》一并成为世界海关组织四大支柱性公约。这一公约的最大亮点，是界定了“自由区”（即我们现在所说的“自由贸易园区”）的内涵和准则，规定了关于自由区的18个标准条款和3个建议条款。正是《京都公约》的签署，推动了全球自由贸易园区的蓬勃发展。

第二个文件是2005年由世界海关组织通过的《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《框架》）。到目前为止，这是国际社会关于贸易安全与便利最具引领性和权威性的协调框架。通过《框架》所订立的6大目标和原则可以看出，它为世界贸易提供了一个全新的平台。它将提高海关甄别和处理高风险货物的能力，增强管理货物的效率，从而可以加快货物的通关和放行。

如何准确理解“负面清单”

负面清单管理模式的要义并不在于“负面”，而在于国家对国民待遇等“正面”义务的承担；其重点也不在于“清单”或列表，而在于将非歧视、市场化、贸易投资自由化等确立为基本原则

2006年，WTO总理事会批准中止旨在推动WTO成员国签署贸易自由化多边协定的多哈回合谈判。此后，全球经济合作出现了三个新的趋势：一是由注重货物贸易为主，向注重货物贸易和服务贸易并重转变，并且更加注重服务贸易的开放与发展；二是由注重贸易功能为主，向注重贸易功能和投资功能并重转变，并且更加注重投资的自由化和便利化；三是由注重境外贸易壁垒为主，向注重境外贸易壁垒和境内贸易壁垒并重转变，并且更加关注境内贸易壁垒的消除。

以上三个新趋势，表明在新一轮的全球化进程中，各国都在力争向更开放的贸易和投资自由化、便利化新标准推进，并且尤其注重投资自由化问题。因为，投资自由化比之贸易自由化要求更高，这是我们在新一轮开放过程中必须加以重视的。

反观我国，到目前为止我国的投资开放都是基于单边措施进行的。我国对外签订的投资协定都是仅限于投资保护、投资促进和投资便利化领域，基本上还没有涉及投资自由化问题。今年1月份进行的第11轮中美双边投资协定谈判（BIT）中，中方同意以“负面清单”的方式进行谈判，并同意这一协定将涵盖各阶段的国民待遇，特别是准入前国民待遇问题。这是中国第一次在对外投资协定中作此类表态。由于基于负面清单的准入前国民待遇要求是投资自由化进程中的核心议题，因此中国的这种表态表明，中国已经开始要求自己用更高标准模式来开展今后的投资自由化谈判了。

随着近年来对外投资的迅速增加，我国日益感受到了投资壁垒的阻碍。这不仅仅体现在发达国家通过国家安全审查对中国投资项目进行限制，也体现在一些发展中国家在某些领域迅速提高税费标准和其他壁垒。在这种情况下，中国的海外投资急需获得国际法层面上的保护，单单依靠目前单边投资自主开放而没有国际法层面上的保障，即便实现了表象上的投资自由化，也将是十分脆弱的。

传统的双边投资协定中有许多协定属于投资保护性质，缺乏对投资自由化的规定，而美国则力推投资自由化进程中的高标准要求。1982年，美国首次公布了双边投资协定范本。这个范本规定了何谓投资的高标准开放、全面的国民待遇（含准入前与准入后），并对投资作出了相当宽泛的定义。该范本对例外行业和措施以“负面清单”形式列出。此后，该范本经历了1994年、2004年和2012年三次修订，其基本原则没有变动。美国把这个范本运用到了所有双边投资协定谈判中，也运用到了诸如TPP（跨太平洋伙伴关系协定）和TTIP（跨大西洋贸易与投资协定）等区域投资协定谈判中。金融危机以后，越来越多的国家意识到投资自由化对配置资源和推动经济发展的重要性，因此越来越多国家和地区开始接受了“负面清单”这一投资自由化模式。尽管接受这种投资自由化模式也伴随着风险，但若将这种风险与丧失对全球投资规则建设的发言权相比、与在下一轮全球化进程中被边缘化的风险相比，这一风险显得要小得多。

现在，我们在讨论投资的负面清单管理模式时，往往过多地关注了负面清单本身，而忽略了负面清单所对应的正面义务。所谓“负面清单”，实际上就是一张关于“被允许的不符措施”的清单。所以，从逻辑上看，如欲理解负面清单，须先理解不符措施；如欲理解不符措施，须先理解投资协定给缔约方规定了哪些义务。这里所说的“义务”，大致可以从国民待遇、最惠国待遇、业绩要求以及对高管人员要求等四个方面去理解。由此可以看出，负面清单管理模式的要义并不在于“负面”，而在于国家对国民待遇等“正面”义务的承担；其重点也不在于“清单”或列表，而在于将非歧视、市场化、贸易投资自由化等确立为基本原则。在这些标准的实施方面，我们还有很长的路要走。

扩大服务业开放是趋势

扩大服务业的开放，已经成为一种世界潮流，也已经成为世界各国签订自由贸易协定或投资协定时的基本标准。对这种国际贸易和投资发展上的大趋势，我们一定要有一个清醒的认识

如果中国愿意在投资自由化领域接受高标准的谈判模式，那就意味着，在服务贸易领域的谈判底线将会发生重大变化。这是因为，服务贸易谈判最为胶着的领域大多是投资领域，即“商业存在”领域。

中国自2001年加入WTO以来，在服务贸易方面的开放度一直比较低。尽管我国在加入WTO后认真地履行了开放的承诺，但在不少领域仍然保留着当初加入WTO时的限制措施。尤其在服务贸易领域，保护主义倾向仍然存在，市场准入限制依旧严格。这也是我们与全球新一轮贸易投资自由化标准差异最大的地方。但是，随着世界产业革命的深入和供应链的整合，服务业整合制造业已经成为一种趋势。

在很多领域，服务业与制造业已经不可分离。一个货物产品的流动，往往会跟随着一批服务产品的介入，并且服务贸易的数量已经超过了货物贸易的数量。鼓励货物贸易流动而限制服务贸易流动，已成为阻碍国际贸易和国际投资的最大不便利因素之一。因此，扩大服务业的开放，已经成为一种世界潮流，也已经成为世界各国签订自由贸易协定或投资协定时的基本标准。

中国贸易和投资领域的不自由、不便利，还表现在金融业不够开放。中国对外开放战略的一个重要目标，就是成为跨国公司的总部。各地区在自己的发展战略中，都把这种目标叫做“总部经济”战略。但现在跨国公司发展的一个基本趋势就是不断走向全球公司。这些公司50%以上的资产与员工都已本土化，而他们和母国的关系已经很淡薄了。这种全球公司总部大多不是生产中心，而是投资中心、结算中心、资金调度中心，需要所在国的金融体系高度开放，支持离岸贸易和离岸金融的活动。按现在中国服务经济不够开放的状态，尤其是金融体系不够开放的状态，给贸易和投资带来的不便利是明显的。因此，这也将给进一步吸引跨国公司入驻带来困难。

目前，世界上已有77个国家参与了TISA（国际服务贸易协定）谈判。这个协定对服务业开放的要求很高，力度也很大，在服务业领域已经完全取消了对外资持股比例或经营范围的限制。而我国在这些领域的企业大多还是国有企业，由于我们看重这些服务性企业的社会属性，因此过往设置了十分严格的市场准入限制。但长期以来已经可以看到的是，这种做法在很大程度上降低了这些企业的经营效率和服务效率。同时，这种对市场准入的限制，也限制了我国的对外开放水平，使我们至今还缺乏一些参与新一轮自由贸易谈判的基本条件。

从我国目前与他国已签署的自由贸易协定（FTA）也可以看出，我国仍在执行一些长期一贯制的低标准和低要求。目前我国已签署了一个局部自由贸易协定（亚太自由贸易协定）和12个双边自由贸易协定。在投资协定方面，我国已与128个国家和地区签署了双边投资协定，但其中只有小部分规定了国民待遇，而且主要是遵从准入后的国民待遇。我国目前已经签署的FTA和BIT，大多仍是十多年前定下的标准较低的自由贸易协定，与现在新一轮自由贸易新规则和新标准差距较大。而目前大多数参与TPP、TISA的国家和地区（包括韩国、印度、巴西等国家），都已经在相当程度上认可了这些新规则（尤其是在服务贸易和投资协定方面的新标准），并正积极参与其中。对这种国际贸易和投资发展上的大趋势，我们一定要有一个清醒的认识。

上海自贸区的重大使命

如果说上世纪80年代深圳特区的成立，标志着产品市场的开放；90年代浦东新区的成立，标志着要素市场的开放；2001年中国加入WTO，标志着中国制造业被全面纳入全球分工体系，那么这次上海自贸区的建立，则标志着中国服务业的全面开放

按照国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，上海自贸区有五大目标任务：加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制领域的制度保障。如果我们仔细分析这五大任务，可以归结为一个总目标，那就是，中国将进一步对外开放服务业。

如果说上世纪80年代深圳特区的成立，标志着产品市场的开放；90年代浦东新区成立，标志着要素市场的开放；2001年中国加入WTO，标志着中国制造业被全面纳入全球分工体系，那么这次中国（上海）自由贸易试验区的建立则标志着中国服务业的全面开放。这将是中国改革开放史上又一个重要的里程碑。

这次自贸区投资领域的开放，重点就是开放服务业。而推进贸易发展方式的转变（包括支持发展离岸贸易、建立大宗商品交易和资源配置平台、培育跨境电子商务功能等）、提升国际航运服务能级、深化金融领域开放创新等任务，都可以归属于开放服务业的目标范围之内。探索投资的负面清单管理模式、探索由此引发的政府管理职能转变，都是由开放服务业这一主要目标所引致而来的改革任务。

当然，我国全面开放服务业是一项十分艰巨的任务。自贸区内第一批选择开放的六大领域（金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务）和决定实施的23条开放措施甫一出台，就遇到了与原来国务院各部委制定的相关行政法规和国务院文件不符而无法实施的问题。今年1月6日，国务院发布了《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》，同意在自贸区内暂停32项行政法规。这些行政法规所涉及的部门，包括商务部、发改委、工信部、文化部、交通部等。由此可见，必须有更大的开放举措，才能更快地提高服务业的开放力度。

根据2012年的数据，中国的GDP总量为8.1万亿美元，服务业占比为43%，约3.5万亿美元。由于我国服务业不开放，这部分服务业产值大多为中国企业所分享。据最保守的估计，2025年中国的GDP将超过美国，达到22万亿美元，而那时中国服务业的占比也会上升到56%左右。也就是说，未来12年内，中国每年的服务业产值将会扩大到12万亿美元。这很有可能是未来国际资本蜂拥而至、竞相争夺的重要目标。