习近平总书记今年5月在上海视察工作时强调，上海自由贸易试验区是块大试验田，要播下良种，精心耕种，精心管护，期待有好收成，并且把培育良种的经验推广开来。他希望试验区区要按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的原则，把扩大开放同改革体制结合起来，把培育功能同政策创新结合起来，大胆闯，大胆试，自主改。他提出要切实把制度创新作为核心任务，以形成可复制、可推广的制度成果为着力点，努力创造更加国际化、市场化、法治化的公平、统一、高效的营商环境；切实把防控风险作为重要底线，在建设全过程都掌控好风险，努力排除一切可能和潜在的风险；切实把企业作为重要主体，重视各类企业对制度建设的需求，鼓励企业积极参与试验区建设。完整领会和学习贯彻中央领导的上述指示精神，首先需要认清上海自贸区建设的改革意义。
去年8月22日，中国（上海）自由贸易试验区经国务院正式批准设立，
十一届三中全会以来，我国从传统的计划经济体制到社会主义市场经济的建立，走过了不平凡的改革历程，社会生产力水平极大提高，资源配置效果显著优化，人民生活不断改善，综合国力大为增强。但从经济社会的可持续发展角度看，进一步完善社会主义市场经济还面临着艰巨的深层次改革任务。例如，计划经济体制是对社会经济各环节实施全面的行政管理，在改革开放进程中，政府职能逐步转变，对经济领域的介入、干预有所减弱，但在重要项目的投资方面，行政审批制度依然存在。历史地看，投资项目的行政审批是过去计划经济体制的一种延续或遗留，但从现代经济的角度看，如果没有必要的技术覆盖、健全的社会组织和完善的法治环境，投资审批对一个复杂庞大的市场经济体系还是需要的。关于投资审批制度的不足或弊端，人们不乏指摘，问题在于，一旦取消这一做法，经济社会的运行秩序由谁维持？市场竞争的不确定风险依靠什么来控制？或者说，替代行政性投资审批的制度安排，我们准备好了吗？
在很大程度上，上海自贸区建设就是为此而做的探索和准备。众所周知，在发达规范的市场经济国家，对投资项目的行政审批是匪夷所思的。在我国，市场经济缺乏悠久的制度传承，社会的现代转型正处在进行时，如果其他条件尚未具备，骤然取消行政审批就会形成制度空白，带来市场主体的预期波动，放大经济运行的潜在风险。既然改革行政审批制度势在必行，市场风险又必须防控，上海自贸区率先探索“一线放开，二线管住”的创新之路就责无旁贷了。
“一线放开”的原则在8月初市人大常委会通过的《上海自贸区条例》中有明确的体现。如总则中规定，凡是法律、法规、规章未禁止的事项，鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区开展改革创新；对外商投资，实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。对负面清单之外的领域，将外商投资项目核准和外商投资企业设立和变更审批改为备案管理；为了便利企业注册，建立企业准入单一窗口工作机制，企业只需按照规定提供一个表格，通过一个窗口提交申请材料，实现外商投资项目核准（备案）、企业设立和变更审批（备案）等行政事务一门式的办理，还明确注册资本可依法实行认缴登记制；企业在取得营业执照后，即可从事一般生产经营活动；如果从事需要审批的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，再向有关部门申请办理。毋庸置疑，这些法规条文都具有制度创新和复制推广价值。而在“二线管住”方面，若干体制设计更专业，工作量更繁重，对政府职能提出的要求更高。
由此可见，设立上海自贸区作为一项国家战略，最重要的意义在于国内经济体制的深化改革，先在点上把行政化的事先审批改变为事中、事后监管，在实践中测度风险，积累经验，同时评估效益，形成制度，然后在自贸区以外逐步复制、推广，取得面上的改革效果。从这个角度看，上海自贸区建设尽管没有政策优惠，没有大项目投入，但敢为人先，功莫大焉。
作者：钟祥财系上海社科院经济所研究员、经济史与经济思想史研究室主任
来源：《联合时报》2014年9月26日
