今年以来，上海全市上下都在围绕2020年、2030年、2040年和2050年这几个时间坐标对未来上海发展进行广泛的讨论和研究。在研讨过程中，如果从城市经济发展的角度出发，对上海改革开放35年来的历程作一个系统回顾，对未来35年的上海发展作一个展望，也许会是一件很有意义的事。
前35年：重要因素与重大举措
1990年的浦东开发开放，推动上海进入了实现国家战略的崭新发展时期，也开创了先行先试的新纪元。如2005年实施的浦东综合配套改革、2011年1月1日开始的“营改增”税制改革以及张江高新区、中国（上海）自贸试验区等
上海的改革是先从农村开始的，以实行农业联产承包责任制和结束人民公社体制为开端。随后，农村工业化起来了，涌现出大量的乡镇企业。接着是横向经济联合，城市国有企业进入农村，发展了大量联营企业。这也许就是城乡协同发展最早的萌芽。此后，又推动了农业向规模经营集中、工业项目向园区集中、农民居住向城镇集中这“三个集中”。在农村改革的基础上，上世纪80年代中期，城市改革开始发力。
从宏观上来看，所有制结构调整和市场体制形成最为重要：从个体户开始，一直到国资、外资、民资共同发展，大量外来人口进入，跨国企业集聚；从上世纪80年代“计划经济为主，市场调节为辅”的双轨制，到90年代确立市场经济体制，进行了土地批租、住房改革、财税体制改革，建立了社保体系。
从微观上来看，关键是国企改革：从承包制、公司制、股份制、工业局转制为控股集团公司、抓大放小，一直到建立现代企业制度，至今为止改革仍然在深化中。
在这整个进程中，最为重要的是1990年的浦东开发开放，推动上海进入了实现国家战略的崭新发展时期，也开创了先行先试的新纪元。如2005年实施的浦东综合配套改革、2011年1月1日开始的“营改增”税制改革，以及张江高新区、中国（上海）自贸试验区等。在对内、对外开放的背景下，国内外资金和企业大量涌入。其中一个重要标志是上海成为了全国要素市场集聚中心之一。从上世纪90年代初成立的上海证券交易所开始，各类期货交易所、黄金交易所、外汇交易中心、人才市场等要素市场都纷纷集聚于上海。
上世纪90年代，上海提出了“三二一”产业发展方针，之后又明确要形成以服务经济为主导的产业结构。2012年上海服务经济比重首次达到60%，到2015年要力争达到65%。从产业布局来看，上世纪90年代提出“繁荣繁华看市区，经济实力看郊区”，中心城区以商务楼宇和现代服务业发展集聚区为服务业载体，总部经济和楼宇经济相结合； 郊区以开发区为先进制造业载体，形成大产业、大基地、大项目的集群发展格局。
随着产业结构和布局调整，上海的城市空间结构也有了调整。其中，上世纪90年代提出了“东西联动”战略，也就是浦东、浦西协同发展。浦东起来后，为浦西的城市空间松动提供了一个机遇。还有市区和郊区联动发展。中心城区一些要素开始在整个市域范围内流动，促进了城市空间结构的完善。可圈可点的是，产业布局调整和城市空间优化，与交通网络的支撑密切相关。对外，洋山港、浦东机场的“两港”建设，加上与市外交通网络的对接，上海国际航运中心才具有了枢纽港功能；对内，我国最早建设的沪嘉高速公路、内环线、南北高架、延安路高架，形成了“申”字型的网络结构，加上大规模的轨道交通、大桥、隧道等整体化建设，构成了上海内外交融的交通枢纽体系。
当然，政府管理体制改革与区域协调发展也很重要。上世纪90年代，上海实行了“两级政府、三级管理”体制。此后，上海在转变政府职能方面也下了不少功夫，而区县、街镇、行政村和居委会也进行了调整。比如，现在的黄浦区由原来的黄浦、南市、卢湾三区合并形成，而全市街镇、行政村和居委会的数量也比过去有所减少。经过调整归并，各个区县功能定位更加明确、发展特色更加清晰。此外，长三角经济一体化有了新的发展，上海对长三角的辐射功能得到了增强。
前35年：突出问题与薄弱环节
今后10年、20年、30年的上海的前瞻性产业到底怎么选择，是一个严峻考验。上海不缺各类要素的集聚，但创新的动力仍然需要进一步增强。一些新产业、新产品、新模式、新服务、新项目的推出缺乏动力
前35年，上海经济社会发展取得了巨大的进步。但在发展过程中，上海积累了一些突出的问题，也存在着一些薄弱环节，这需要在未来发展过程中予以化解。
从城市发展角度来看，首先是两个二元结构有待化解。一个是原来意义上的城乡二元结构，还有一些瓶颈需要突破；另一个是新的二元结构，也就是具有上海户籍的1400多万“老上海人”和1000多万没有上海户籍的“新上海人”之间形成的二元结构，在就业、教育、医疗、社保等公共服务提供方面有待完善。其次是用地结构不尽合理。突出表现在建设用地比重太高，目前已经超过40%，而世界上现代化国际大都市的这个比重一般在25%—30%。其中，各个区县和各类开发区的土地产出率不平衡，每平方公里的实际产出差距较大。再次是城镇、人口、产业布局的不匹配。最严重的问题是，大城市病突出，中心城区向心力太高而郊区离心力太高。城镇、人口、产业布局之间出现了互不匹配现象，造成了人们的工作、居住、生活、学习的分离。比如，大量制造业布局在郊区，但很多人仍然居住在市区，每天形成潮汐式的奔波。
从产业增长角度来看，尽管上海的产业结构得到了不断的调整优化，但前瞻性产业还不够清晰，整个产业发展规划的视野还不够开阔、不够深、不够远。事实证明，以前曾经规划发展的一些产业，甚至还是支柱产业，到了今天都已经不见了踪影。而与此同时，上海的新经济发展起步较晚。比如，随着信息化时代的到来，新经济尤其是互联网经济发展十分迅猛，成为了推动经济增长的一股新生力量。在这种大背景下，尽管上海包括互联网经济在内的新经济得到了一定的发展，但与其他一些省市相比，上海有影响力的互联网企业的数量还需增加。对今后10年、20年、30年上海的前瞻性产业到底怎么选择，是一个严峻考验。
从城市创新动力来看，上海不缺各类要素的集聚，但创新的动力仍然需要进一步增强。比如，上海的城市创新体系尚未形成、创业创新意识不强、不少企业缺少核心竞争力、产学研体系有待完善；一些新产业、新产品、新模式、新服务、新项目的推出缺乏动力。当然，文化软实力也需要提升。长期以来，上海一直是我国重要的文化中心之一，海派文化也具有独特的影响力，但在经济快速发展的过程中，文化软实力的提升没有随之跟上，文化创意产业发展仍然具有巨大的空间。比如，文化大家少了、优秀文化作品少了、具有国内外影响力的文化精品少了。
从全国角度来看，服务长三角、服务长江流域、服务全国历来是国家对上海的要求。在这些方面，上海作出了很大的努力和贡献，也已经取得了明显的成效，但还需要进一步深化。尤其是在长三角经济一体化、长江经济带构建、全国统筹发展方面应更有作为。此外，上海的国际化程度仍有待提高。
未来35年：目标机遇与关键举措
一个全球城市仅仅有经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心这四个功能是不够的，还要加上文化、信息、财富、科技创新中心等内涵。整个城市还要更加生态、更加文明。当然，上海未来发展目标的确定，同上海面临的国内外战略机遇密切相关
上世纪90年代，上海提出了“一龙头、三中心”的发展目标，后来加上了国际航运中心，变成了“四个中心”和“现代化国际大都市”。目标是到2020年基本形成。到2050年，上海发展目标无疑应定位于“全球城市”，也就是，具有全球功能的城市。当然，一个全球城市仅仅有经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心这四个功能是不够的，还要加上文化、信息、财富、科技创新中心等内涵。整个城市还要更加生态、更加文明。上海未来发展目标的确定，同上海面临的国内外战略机遇密切相关——
从国际来看：一是相对稳定的国际环境。在短中期内，全球范围内的局部冲突会有，但世界大战基本上很难发生。这给中国带来了比较长时间的安全环境。二是经济全球化的深入推进。中国可以在全球范围内更好地配置资源，充分利用好国际国内多方资源、两个市场。三是国际经济治理体系出现变化。除了IMF、世界银行等之外，一些新的组织形式正在出现，如金砖银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金、亚太自贸区等。四是新的科学技术突飞猛进。这有利于中国发挥后发优势，实现赶超。
从国内来看，最关键的是三个机遇：一是改革红利。原有的一些红利正在消退，但十八大以后，改革红利开始显现。二是深化开放。开放的领域会扩大，开放的质量会提高。上海自贸试验区建设就是重要一例。三是国力增强。今天的中国经过改革开放初期的艰难和砥砺，已经奠定了强大的物质基础，将更加经得起风浪的考验。
对于上海未来发展来讲，除了确定发展目标和认识到自己所面临的战略机遇期之外，还需要抓住一些关键性的环节，推出一些关键性的举措——
从人口和土地要素来讲，关键是人口规模控制和土地利用效率提高。一个城市的容量是有限的，不可能没完没了。如果超过极限，就会引起大城市病。对于上海来讲，应该按照十八届三中全会决定提出的“要严格控制特大型城市人口规模”的要求，抓好人口总量的规划和控制。同时，上海现有用地结构改善难度较大。因此，除了坚持建设用地零增长甚至负增长，重点要放在提高土地产出率上，也就是要提高经济密度。上海寸土寸金，解决土地产出率的不平衡应该成为一个关键举措。
从城镇和区域发展来讲，重要的是城镇结构完善和重点区域开发。总的来讲，应该形成中心城区、中等城市、新市镇的城镇体系和布局。中心城区不再摊大饼，建设好松江、嘉定、南汇、青浦、南桥等五个郊区新城和一批新市镇。推动全市城镇、产业、轨道交通“三张皮”变为“一张皮”，推动人们工作、学习、居住、生活的属地化和匹配化。未来上海发展，更多的是需要依靠新的区域崛起。自贸试验区建设、滨江开发、虹桥商务区、迪斯尼区域、临港地区等，都是支撑上海未来进一步发展的一些重要区域。
从产业发展和项目推进来讲，未来20年、30年上海的服务业和制造业一定要有前瞻性，应根据全球经济发展的趋势、技术发展的趋势、信息时代的深化来谋划。同时，还要抓好关键项目的推进。现在已经在做的有服务业的迪斯尼项目、虹桥会展项目，制造业的大飞机、装备制造业等。现代服务业的发展也需要有更多的重大项目作为支撑，尤其是以互联网为依托的新经济、新要素市场等。此外，文化创意产业也应该成为新的经济增长点。上海文化资源很多，文化发展载体不少，文化创意产业的发展势头也不错，应该进一步理顺体制机制，推动文化创意产业再上一层楼。
从城市功能和城市能级来讲，有三项任务很重要。一是有全球影响力的科技创新中心的建设。这是习近平总书记对上海发展的新要求，也是上海“创新驱动发展，经济转型升级”的重要内涵和支撑之一。上海应该尽快梳理出科技创新中心的内涵、体系以及一系列支撑项目。二是智慧城市建设。智慧城市对上海很重要。而在智慧城市建设中，如果能够培育发展出具有上海优势的智慧产业，那么，对上海工业化和信息化的融合发展，对服务业能级提升会起到意想不到的效果。三是积极引进各类国际组织和机构。金砖银行落户浦东是一个很好的开端。下一步上海还要有针对性地积极引进一定数量的国际组织和机构，从而真正可以被称为“全球城市”。
未来35年：制约因素与不利条件
上海是全国的经济高地之一。经济高地一定也是成本高地，这是一般规律。由体制机制造成的成本，通过政府转变职能，也许还有下降的空间；由市场规律抬升的成本，是压不下去的。因此，产业选择将会是上海的一个关键问题。
在未来的35年中，上海经济社会发展一定还会受到国内外经济形势变化的深刻影响，也会面临着不少制约因素和不利条件，需要上海面对挑战、攻坚克难。比如，来自四个方面的压力已经开始显现——
人口压力。对于总量规模和人口布局，既要控制人口总量，也要合理布局。对于人口结构，最关键的是要解决好人口老龄化带来的一系列问题；户籍人口、非户籍常住人口、流动人口等人口结构问题也需要改善。
资源压力。主要表现在上海的土地资源和能源约束愈来愈明显，从而给经济增长的可持续性带来严峻的挑战。上海到底应该而且能够承载多少人口、多少产业？对这两个核心问题，还需进一步找到答案。
创新压力。整个城市的创新动力和创新体系，企业的研发能力、自主品牌、核心竞争力，产学研体制、科研投入的效应等方面，都有许多瓶颈和问题有待化解。国资国企改革有待深化。三中全会明确提出要推动混合所有制经济发展。怎么混合？这也是上海面临的挑战。
环境压力。除了通常所说的生态环境之外，还表现在发展环境上的压力在增多。不仅外部经济环境的不确定因素在增多，内部的产业结构也在调整，商务成本的压力仍在上升。上海是全国的经济高地之一。经济高地一定也是成本高地，这是一般规律。由体制机制造成的成本，通过政府转变职能，也许还有下降的空间； 由市场规律抬升的成本，是压不下去的。因此，产业选择将会是上海的一个关键问题。
如何推动区域联动发展，也将是上海未来发展的一个重要课题。从市域内来看，就是如何解决好中心城区和郊区的联动发展问题。实际上，现在城乡一体化的内涵已比原来更丰富、更复杂。原来是一个城、一个乡，现在乡里面也有城。比如，哪怕是在松江新城、嘉定新城，其与本区的农村也有城乡一体化问题。从市域外来看，目前长三角经济一体化已经取得了较好的进展。到2050年，上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的功能和作用，应该发挥得更充分。
除此之外，上海还将面临的一个严峻考验是：如何应对新技术革命突飞猛进带来的产业发展的不确定？在日益信息化的时代背景下，新的科技进步越来越显现出颠覆性的特点。比如，数码相机出来了，胶卷式微了，用胶卷的照相机慢慢退出历史舞台，生产照相药水的化工厂也快没了。今天看着还不错的产业，说不定明天就消失了。这就给未来的产业发展带来了不确定性。同时，互联网经济一定是未来发展的趋势。当前，风起云涌的互联网经济，已经给传统产业和商业模式带来了很大的挑战和影响，这种影响还在进一步加深。互联网和传统产业如何融合发展，需要上海密切关注和研究。
最后，既然未来上海的发展目标，是要建设成为全球城市，就需要考验整个城市应对全球变化的能力。越是全球城市，越是与全球联动得紧密；越是全球城市，越容易受到外部因素的影响。对上海来讲，在今后一段时期内，主要有两个方面的内容需要密切关注，即外资利用和外贸增长，以及如何利用多方资源、发挥好内外两个市场的作用。
作者：张兆安系上海社会科学院经济研究所副所长，研究员
来源：《解放日报》2014年12月27日
