上一轮上海市城市总体规划（1999-2020）中的城镇体系，以及上海市“十一五”规划以来沿用的1966（1766）城镇体系，与近十多年来上海城市发展的实际已有较大出入，当然也不能适应上海城市未来规划和发展的需要。目前上海已经启动了城市总体规划修编工作和2040年的上海研究，首先需要对未来上海的城镇体系提出构想，因为这一构想直接影响城市的空间格局、产业发展、人口分布和道路等城市基础设施规划，本文就现有城镇体系的调整提出一些初步建议。
以往构想与中心城规模问题
虽然近10多年来上海中心城区常住人口（或夜间人口）的规模变化不大，但其就业人口（或白昼人口）却出现了大幅度增长。黄浦区（包括原卢湾区）、静安区等核心区的就业人口可达常住人口的三倍。这个巨大的潮汐运动人流无疑产生了巨大的通勤交通需要，并对城市交通体系构成了巨大压力。从城市规划的角度来看，一个可能的对策是，政府规定今后中心城区的旧区改造，住宅（尤其是小户型住宅）要在开发总面积中占一定比例（如日本东京规定为至少20%）。可适当提高开发的容积率，以保证开发商获得一定的回报。
上海市城镇体系的规划构想，是城市总体规划的骨架或基础。虽然上一轮城市总体规划，以及上海市国民经济和社会发展“十一五”和“十二五”规划，均对上海市城镇体系提出了明确的规划构想，但这些构想却与本世纪以来上海城市发展的实际已有较大出入。
例如，本世纪初发布的上一轮上海市城市总体规划（1999-2020年），提出到2020年，上海市要形成一个人口总量1600万左右、由“中心城-新城-中心镇-集镇”四级城镇中心组成的城镇体系及中心村共五个层次。其中，中心城（外环线以内地区）人口约800万；11个新城（宝山、嘉定、松江、金山、闵行、惠南、青浦、南桥、城桥及空港新城和海港新城）人口规模为20万-30万人；22个中心镇，人口规模为5万-10万人；约80个集镇，人口规模为1万-3万人；以及若干中心村，人口规模在2000人左右。
显然，上一轮规划对上海常住人口增长的前景估计不足，由此又导致对各级城镇中心的人口规模估计不足。2013年年末，上海市常住人口规模已达2415万人，比2020年的规划目标1600万人多了一半以上。
上海市的另一个重要规划，2005年制定的“十一五”规划对上海市城镇体系提出了略为不同的设想。“十一五”规划提出要建设“1966”城镇体系，即一个中心城，九个新城（闵行、宝山、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤南桥、临港和崇明城桥），60个左右新市镇，以及600个左右中心村。2010年制定的“十二五”规划，基本上延续了“十一五”规划对城镇体系的构想，只是将宝山与闵行视作中心城区的“拓展区”，郊区新城的数量也相应地由九个减少为七个。
下面我们对上一轮上海市城市总体规划实施以来，上海市城市规划中关于城镇体系的构想存在的问题，作一个扼要的讨论并提出相应的政策建议，以期对2040年的上海研究和新一轮城市总体规划修编工作有所帮助。
根据上海市统计年鉴提供的数据，2012年年末，上海市八个中心城区（黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦）常住人口共707.35万人，这个结果与上一轮城市总体规划数相比（外环内人口800万人），应该说还比较接近。从2000年到2010年两次普查数据的动态变化来看，中心城区常住人口总量几乎保持不变，10年期间只增加了0.8%，其中黄浦（包括后来并入的卢湾）和静安两个核心区的常住人口分别下降了约25%和20%；位于中心城区边缘的普陀和杨浦增长较快。相比之下，位于城郊接合部的四个区，即宝山、闵行、嘉定和浦东新区，人口增长明显较快，合计增长了近70%，其中闵行和嘉定都接近翻番。而地处郊区的四个区，青浦、松江、金山和奉贤，人口增长最快，合计增长了近84%，其中松江增长了近一倍半。所以上海的人口增长（不考虑崇明县），是离城市中心越远增长越快。这也对上海郊区的规划提出了更高的要求。
如果将闵行和宝山这两个中心城区拓展区包括在内，中心城区在2012年年末的常住人口合计1155万人。可以考虑在城市总体规划中，将上述范围的中心城区的人口规模控制在1200万人左右。虽然近10多年来上海中心城区常住人口（或夜间人口）的规模变化不大，但其就业人口（或白昼人口）却出现了大幅度增长。黄浦区（包括原卢湾区）、静安区等核心区的就业人口可达常住人口的三倍。这个巨大的潮汐运动人流无疑产生了巨大的通勤交通需要，并对城市交通体系构成了巨大压力。从城市规划的角度来看，一个可能的对策是，政府规定今后中心城区的旧区改造，住宅（尤其是小户型住宅）要在开发总面积中占一定比例（如日本东京规定为至少20%）。可适当提高开发的容积率，以保证开发商获得一定的回报。
新城问题的几点思考
在新一轮总体规划中，应强调郊区新城建设紧凑型城市，将人口密度提高到每平方公里12000人左右，相应地提高建设用地的容积率，重视公共空间和地下空间的开发利用，创造一个更加接近中心城的城市形态，为现代服务业由中心城区向郊区新城转移、为各类人才在新城的集聚和创新创业提供更加宜居宜业的环境。有条件的郊区新城可考虑建设区级中心商务区（CBD）。
上一轮城市总体规划实施以来，上海郊区新城的“人气”与经济发展都不尽如人意。其中的一个重要原因，是郊区新城规模过小，难以克服拥有巨量人口的中心城的强大向心力。建议新一轮城市总体规划，将郊区新城的规划人口规模提升到100万左右（金山和崇明城桥新城的规模会小一些）。只有大大提高郊区新城的人口规模，才能使新城能充分利用规模经济效益和集聚效益，营造多姿多彩的生活环境和多元文化环境。
郊区新城发展不够理想的另一个重要原因，是新城规划建设的人口密度过低，过于稀疏的建筑、过宽的马路、过多的大广场和大绿地，使部分新城的空间形态介于城市与乡村之间，其结果是教育、医疗设施，商业、文化和公交配套服务短缺，难以满足各类居民尤其是高端人才的需要，难以形成理想的生活和商务环境。
在新一轮总体规划中，应强调郊区新城建设紧凑型城市，将人口密度提高到每平方公里12000人左右，相应地提高建设用地的容积率，重视公共空间和地下空间的开发利用，创造一个更加接近中心城的城市形态，为现代服务业由中心城区向郊区新城转移、为各类人才在新城的集聚和创新创业提供更加宜居宜业的环境。有条件的郊区新城可考虑建设区级中心商务区（CBD）。
与提高密度相关的另一个问题，是郊区新城还要进一步强调混合功能开发，首先是居住、工作和配套基础设施和各类服务的功能更有效的混合，实现更多的新城人口在新城居住、在新城就业和在新城安家。规划建设连接新城与中心城的大容量快速轨道交通。
上海郊区还有数量众多的各类产业园区。这些产业园区往往功能单一，土地利用率和产出率较低。应该根据产业园区的区位和对环境与居民健康的影响，选择部分园区或者融入郊区新城的建设规划，或者进行“市镇化”再规划和再开发，使它们转变为郊区的市镇。改革土地使用制度，将工业用地转变为综合用地，放宽容积率限制，提高建设用地的利用效率和产出率。
关注“小城”现象与减少中心村
可以预见未来上海由于农业规模经营和劳动生产率的提升，以及部分农村人口向城镇地区的迁移，居住在中心村的农业人口数量还将进一步减少，并因此导致各类村落数量的进一步减少。目前上海农业产值占地方生产总值的比例仅为约0.6个百分点，假定未来农村人口减少到约占总人口的3%，或75万左右，每个中心村（包括周边的自然村）的平均人口规模为2500人，则中心村的数量可减少到300个左右。
上一轮城市总体规划提出的城镇体系面临的另一个问题是，上海在中心城-郊区新城-中心镇（或新市镇）三级城镇体系外，又出现了一些常住人口规模为15万人以上的城镇中心，如浦东新区的川沙新镇、松江区的九亭镇、闵行区的浦江镇等。崇明县长兴岛（长兴镇）是一个工业化地区，规划人口规模为25万人。此外，上海目前在建的重大项目，如上海的虹桥商务区、浦东的迪士尼等，也将形成新的较大规模的城镇中心。
根据上海市2010年人口普查资料，全市仅外来（非户籍）常住人口超过10万人的镇就有20个（不包括纳入“新城”的南桥镇），其中超过15万的有6个；如果将户籍人口包括在内，这些镇的人口规模就更大了。显然，将它们纳入“新城”嫌规模过小，纳入“新市镇”又嫌规模过大。显然，需要对相关规划作出调整，将这些城镇中心纳入上海城镇体系。
我们建议在“176”三级城镇体系中，增加介于新城与中心镇（或新市镇）之间的第三级城镇中心，不妨称之为“郊区小城”，其规划人口规模为15万-25万（平均20万左右），其数量可达20个左右。当然郊区小城的数量和人口规模还可以根据实际情况和未来发展趋势作进一步的论证。郊区小城建成区的人口密度应达到每平方公里10000人或更多。
今后要将小城纳入上海城镇体系，在各类规划中对小城的城市功能和教育、医疗和公共交通等基础设施和配套服务进行更加全面的规划和建设，强调混合功能开发，加强郊区小城与郊区新城或中心城的快速便捷的公交联系等。
与此同时，适当减少中心村的数量。目前上海市城镇规划包括了约600个中心村。可以预见未来上海由于农业规模经营和劳动生产率的提升，以及部分农村人口向城镇地区的迁移，居住在中心村的农业人口数量还将进一步减少，并因此导致各类村落数量的进一步减少。目前上海农业产值占地方生产总值的比例仅为约0.6个百分点，假定未来农村人口减少到约占总人口的3%，或75万左右，每个中心村（包括周边的自然村）的平均人口规模为2500人，则中心村的数量可减少到300个左右。
这样，新一轮城市总体规划中的城镇体系可以由一个中心城、七个新城、20个左右小城、60个左右新市镇，以及300个左右中心村组成。其中四级城镇中心的数量、人口规模和人口密度如下所示：中心城数量为1个，规模1200万人，人口合计1200万人，人口密度15000人/平方公里；郊区新城为7个，规模100万人，人口合计700万人，人口密度12000人/平方公里；郊区小城20个，每个规模20万人，人口合计400万人，人口密度10000人/平方公里；新市镇60个，每个规模3万人，人口合计180万人，人口密度8000人/平方公里。这里没有包括未来中心村人口约75万人。
上述所指的中心城包括已成为中心城区拓展的宝山区和闵行区，但是这两个区的开发强度（即行政区划内建设用地占土地面积的比例）比其他中心城区应明显降低。关于上述上海市城镇体系人口规模，即使未来上海的实际发展很可能突破该目标，但建议的上海城镇体系人口规模的结构不会发生根本性的变化。
作者左学金系上海社科院研究员，原常务副院长兼经济研究所所长；作者王红霞系上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员
来源：东方早报 2015年1月6日
