张兆安：农村土地流转需要把握好八个“度”

在我国农村深化改革中，最核心之一是土地制度改革；在土地制度改革中，土地流转是重要的内涵之一。目前，土地制度改革的试点开始展开，将会对农村带来十分深远的影响。从以往的经验教训来观察，为防止以往一再出现的“一窝蜂”现象，很有必要事先设定宏观控制或者操作规范的一些规定，以保证农村土地流转的规范、有序、可持续。为此，需要着重把握好以下八个“度”。

合理确定土地经营的适宜规模，防止一刀切

第一个，是把握土地经营规模的“度”。

中央文件明确提出土地经营要“规模适度”，因此，全国各地应该根据具体情况，寻找到这个“适度”的具体坐标。这是因为，由于我国的耕地、水资源和人口的分布存在着巨大差异，为此，土地流转中要特别注意因地制宜，尤其要防止出现一味追求规模越大越好的误区。要支持各地根据资源禀赋、农业传统、现代化水平，合理确定土地经营的适宜规模，防止一刀切。从世界农业经营模式来看，地广人稀的北美农场规模较大，欧洲以中型农场为主，而人多地少的日本和我国台湾地区以小型农场为主。出于如此的考虑，土地经营可以根据各地各种资源禀赋状况，采取小、中、大三种规模形式。例如，在中心城市周边的农场应以小规模为主，人多地广的农业区应以中型农场为主，而在地广人稀的粮食主产区可以大型农场为主。

第二个，是把握土地流转租期的“度”。

改革开放30多年来，我国经济社会发展发生了翻天覆地的变化，从未来发展看，我国农村变化的速度将会加快，农业发展方式转变也会加快，在这种情况下，土地流转的租期时间越长，不可知、不可控的因素也将越多。因此，总体上来讲，目前土地流转的租期时间不宜设定得过长，尤其是在人多地少的发达地区，一般开始阶段可以3-5年的短期租约为主，逐渐向10-20年的中期租约过渡，在弃耕比例较高的边远地区，可以允许30年左右的长期租约，但也要控制在适当比例内。

要坚持引导而不强迫，支持而不包办

第三个，是把握土地流转规范的“度”。

对于农村土地流转，制定好发展规划和操作规则，可以避免行政推动。总体上来讲，要坚持引导而不强迫，支持而不包办，更不能定任务、下指标、搞翻拍，一哄而上。同时，要对土地流转方式进行必要的规范，例如，有的地方按照依法、自愿、有偿的原则，村民与村委会签订统一格式的土地流转授权委托书，再由村委会与土地经营者签订统一格式的土地流转合同。在土地流转之后，要注重不同经营主体扶持政策的协调。种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业的扶持政策应兼顾平衡，避免厚此薄彼。此外，还要建立相应的考核退出机制。对一定时期内考核不合格的；将经营土地转包、转租的；故意拒交、拖欠土地流转费的，应该取消其土地经营者资格。

第四个，是把握外部因素介入的“度”。

外部因素的介入，主要是指行政力量和社会资本的介入。在我国农业现代化的进程中，需要改变农村传统的自然经济模式，需要加快转变农业发展方式，当然也需要行政力量和社会资本的外部介入，但是，这种外部介入需要把握好一个“度”。从实践角度来看，行政力量的介入，主要是要推动提高农业的组织化程度；社会资本的介入，主要是要推动农业的集约化程度。但二者介入的“度”，都必须充分尊重农业发展的规律，充分尊重农民的主体地位，尤其要确保在农民自愿以及可接受的范围内，以不发生强拆强迁和群体性事件为限。

在宏观层面上把握好种植品种结构调整的尺度

第五个，是把握农田种植品种限制的“度”。

应该清醒地认识到，在实现了土地流转之后，由于新土地经营者的利益驱动，将有可能导致农田的种植品种结构发生重大变化。总体上的情况，收益比较低的粮食种植面积可能会进一步缩减，收益比较高的蔬菜瓜果和经济作物种植面积将有可能不断扩大，还会有一部分农田可能被改为经济性林木种植。对于这种可能出现的新情况，需要在宏观层面上把握好种植品种结构调整的尺度，对农田流转以后的种植品种予以一定的要求或者限制，当然，既要考虑农田经营者的经济利益，也要确保粮食和农产品供应的安全。对长周期经济作物和林木种植，应该有明确的发展规划或者予以非常严格的限制。

第六个，是把握农田产出和修养比例的“度”。

我国连续十几年的粮食增产，对保障我国的粮食供应和安全起到了十分重要的作用，但是，农田地力下降的问题，也需要引起社会各界的高度关注。目前，我国农田特别是大中城市周边的农田，普遍急需得到一定程度的治理和修养，以提高这些地区的农田地力。可以设想，一旦快速实现大比例土地流转集中，承包方将可能不遗余力地加强对土地的使用和榨取以获得更多的收益。为此，应对不同地区农田流转设定不同的底限，在大中城市周边，应设立农田轮换修养制度；在一般地区，应实行农田定期修养制度。

应该实行非常严格的“进入前承诺”制度

第七个，是把握经营性土地占比的“度”。

目前，农村土地流转尤其是集体经营性土地的外部介入方，主要看中的是农村土地可产生的经营性收益，一旦实现了土地流转，原先的农民宅基地和农村原有的集体经营性土地限制将可能被不断突破。例如，类似目前这种大规模的“小产权”房现象，如果控制不当将有可能遍地开花。为此，应该稳妥推进农村土地制度改革试点，在鼓励社会资本进入农村的大前提下，对于大资本、大规模的土地承包商或服务商，应该实行非常严格的“进入前承诺”制度，并设定严苛的惩罚性规定。

第八个，是把握由土地流转引发的人口流动的“度”。

改革开放以来，巨量的农村劳动力向城市流动，为我国城市经济社会发展作出了巨大的贡献。当前，一方面由于不断加剧的“城市病”以及特大型城市人口规模的控制，表明我国农村人口向城市单向流动的速度将逐渐减缓。另一方面一旦因土地流转速度过快、力度过大而引发人口流动的急剧变化，将有可能引发城乡社会秩序的急剧变化。为此，对进入土地流转市场的大资本、大公司，需要予以一定的农村人口安置责任限定。