政府和社会资本合作模式（简称PPP）的推进，不是空穴来风。在发达国家，PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，应用时间早，范围也很广泛；在我国，2013年党的十八届三中全会上提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，2014年9月国务院第43号、45号令明确要求推广使用PPP模式，之后国务院办公厅、国家财政部、发改委等部委连续下发了21个有关PPP的文件，出台了一系列的政策措施。2015年5月19日，国务院发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。可见，推进PPP模式已经上升为重要的国家战略。
当前，我国经济发展已经进入了新常态。在经济发展方式逐渐转变和经济要素结构有所改善的前提下，我国经济下行的压力依然十分严峻，仍然需要在一定程度上“保增长”。从政府的角度来看，“保增长”需要采取更加积极的财政政策，保持投资的合理增长；而要保持合理的投资增长，仅仅依靠政府投资是远远不够的，必须积极启动社会资本的投资，通过社会资本投资来拉动经济增长，而PPP模式有望成为实施积极财政政策和扩大社会资本投资的重要载体。从社会资本的角度来看，由于受到需求萎缩和成本上升的叠加影响，尽管有一部分社会资本开始游离实体经济转入虚拟经济，但是，还有相当一部分社会资本正在寻找投资出路。
在这种大背景下，在公共服务领域推进PPP模式，显然可以起到“一箭双雕”的作用。一方面，由于社会资本进入公共服务领域，不仅有利于促进政府职能转变，减轻政府的财政负担，而且有利于促进投资主体的多元化，扩大投资的整体规模。另一方面，由于政府开放了公共服务领域的投资，必然就敞开了社会资本的投资大门。以往，公共服务领域成为了社会资本投资的“死角”，长期以来为国有资本所控制。采取PPP模式，不仅可以扩展社会资本的投资渠道，而且可以发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，实现互利共赢。
我国公共服务领域的PPP模式，不仅可以成为扩大投资的重要载体，而且可以有力地推进公共服务领域的深化改革。当然，对于我国投资领域来讲，PPP模式毕竟是一个新生事物，还有很多因素需要关注和完善。其关键：一是要进一步提高各级政府的认识。推进PPP模式，不仅仅是一项政府融资工具和保增长的工具，更是推进我国公共服务变革的重要抓手。因此，各级政府应该明确定位，精心谋划，选准项目，从而真正激发起社会资本参与投资的热情。二是要进一步贯彻落实好各项政策措施。政策措施再好，不落实等于空话。因此，各级地方政府可以根据中央的总体精神，根据各地特点制定相应的实施细则或操作规则。三是要进一步建立健全相关的法律保障。推进PPP模式，离不开稳定的法律环境和法律保障，时机成熟的话，还可以由全国人大以立法方式来规范PPP的市场秩序和制度，这样，可以避免基于政策推动的不稳定性，也可以消除社会资本对政策变化的担忧。
作者为上海社科院经济研究所副所长、研究员
来源：《社会科学报》2015.6.25
