■ 城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”。去年年底召开的中央城市工作会议明确提出，要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力。上海是一座特大城市。作为全国改革开放排头兵、创新发展先行者，上海应如何结合自身实际，在提高城市发展持续性、宜居性上有所作为？本报特邀陆铭、沈桂龙两位学者，就此展开深入探讨。
■ 对话人：
陆 铭 市政协委员，上海交通大学安泰管理学院特聘教授、博士生导师，中国发展研究中心主任
沈桂龙 上海社会科学院研究员、博士生导师、经济研究所国际贸易与投资研究室主任
■ 主持人：
本报记者 刘子烨
主持人：
沈桂龙：“系统集成”和“五位一体”“五大发展理念”的提法是一脉相承的。这些都充分说明，改革是项全面的、综合的系统工程，必须依靠各个区域、各个部门的协同配合，只有通过“集成”，才能发挥集体效应、最大效应。如果只靠单个领域的改革，必然难以为继。在改革上，我们要实现从”单兵突进”到“全面突围”的转变。如今，改革已经进入攻坚阶段，加强“系统集成”，正是为了防止改革的碎片化。以前，各个地方、各个部门出台的改革方案很多，政出多门，如果之前没有做过整体设计，就很容易造成不同方案之间相互“打架”，这样反而不利于推进改革。
加强深化改革开放措施系统集成，推动城市可持续发展，可以从以下方面入手，首先是借鉴京津冀一体化的经验，由专门的领导小组牵头，在国家层面统筹协调、组织推进。其次，为了防止改革由于“利益藩篱”受到阻滞，必须适应相应的行政问责机制，防止一些部门不作为、乱作为，使改革效应最大化。
我觉得，要顺利推进改革，还要遵循三个原则：第一是“最大公约数”原则，先从最受关注的领域开始推进；第二是“最大瓶颈”原则，先打通改革落地的“中梗阻”；第三是“先易后难”原则，在各项改革上，我们要分轻重缓急，只有“先易”，我们才能腾出更多力量和资源，去攻坚那些更难啃的“硬骨头”。
主持人：去年中央城市工作会议提出要尊重城市发展规律。实现这一目标，上海需要在哪些方面作出努力？
沈桂龙：首先，我们要承认城市发展的规律。过去，我们搞城市发展转型，在潜意识中一直没有承认这种发展是要讲科学的，所以在很多时候，相关决策都带有盲目性，没有意识到违背规律将会受到惩罚，城市会遭受“渐进式”地破坏。
其次，我们要科学地认识和把握规律，要遵循规律，不能停留在“我认识、我知道、我了解”的层面，但到具体执行的时候，却由于短期的因素、个人的因素、政绩的因素，出于短期利益的考量，抛弃了这些规律。在这方面，我们是有过教训的，但在很多时候，我们都没清醒地意识到，应该切实地遵循这些规律，以致重复犯错。
再次，我们要敬畏规律。很多时候，城市发展的成本，都是以外溢的、分摊的形式出现的，讲的通俗一点，如果违背了城市发展规律，城市生活质量就会下降，但个人并不会因此受到惩罚，而是由整个社会、整座城市，乃至整个国家来分摊这种公共社会成本，这就导致很多人对于规律不够敬畏，造成“尽管我们反复地讲，但问题依然反复出现”的现象。
在尊重城市发展规律上，我们没有相应的刚性约束机制，把外部成本内部化、社会成本个人化。现在，一些新任地方领导上台，出于个人利益、个人政绩——尤其是显性的、表象的政绩，去推动城市发展，一系列重大工程项目纷纷上马，最终往往会出现重复建设、浪费建设，这就需要我们通过强化制度约束，让不尊重规律的、犯错的决策者承担相应责任。如果不去推行这项措施，就容易把政府“看不见的手”放大，市场的作用就很难发挥出来。
陆铭：关于城市发展规律，首先是思想认识上的问题，其次是政策操作上的问题。
我们先要厘清什么是城市发展规律。在我看来，有以下几条：第一，城市化水平提高是必须的；第二，人口向大城市集中是必然的；第三，高技能劳动者向大城市集聚时，会产生更多对于低技能劳动者的需求。在某种程度上，两者是互补的，前者需要后者从事辅助性岗位，为其提供服务，比如请保姆帮忙处理家务。在某种程度上，一座城市，如果离开低技能劳动者，是无法运转的。“高大上”如陆家嘴，也离不开保安和清洁工。
按照国际惯例，一个高级能劳动者，至少要搭配一个低技能劳动者。但我们在制度设计方面，往往对后者不利，使其无法享受平等的公民待遇，这是不合适的。我们要通过户籍制度的改革、公共服务的均等化来解决这些问题。
近年来，一些地方由于没有认清城市发展规律，导致出现不少问题。举个例子，现在部分中小城市大建工业园区和新城，希望农民“就地城市化”，大批大批住到那里去。但实际上，中小城市政府举债投入，房子造好了没人去，成了“鬼城”“空城”。与此同时，超大城市的房子却是供不应需，导致房价上涨，这是为什么呢？主要在于人口向大城市集中的城市发展规律，规模经济对于就业的便利和促进，导致人们纷至沓来，即使你不给他户口，他冲着这里的高收入，也要呆在这里。
因此，要解决这类问题，我们必须顺应城市发展规律，采取相应措施。比如针对刚刚提到的“大型城市住房供需脱节”现象，我们在土地供应上，要更加市场化，要和人口流动趋势保持同步。
主持人：转变经济发展方式，使经济增长更加注重质量和效益，上海在这方面有哪些事情可以做？
沈桂龙：首先要优化以服务业为主的产业结构。近年来，上海三次产业结构已经越来越合理了，第三产业比重越来越高，但是与全球性大都市，比如纽约、伦敦相比，还是有较大差距的，后者的三产比重已经达到70%至80%的水平，我们原来一直讲“两个70%”，即服务业在三次产业结构中占比70%，其中生产性服务业占比70%，对照这个标准，我们的产业结构还有很大的前进空间。
到2020年，上海基本要建成“四个中心”，建成社会主义国际大都市；到2040年，要建成以上海为核心的长三角城市群；2050年的上海发展战略也在制定之中。要实现这些目标，就要持续优化以服务业为主的产业结构，特别是生产性服务业，它是制造业和服务业的融合，堪称二产三产的融合发展，是今后产业发展的方向和突破点。
其次，上海要大幅提升城市自主创新能力。按照规划，上海到2020年前,要形成科技创新中心基本框架体系；到2030年,要形成科技创新中心城市的核心功能,并在体制机制、人才机制、创新环境和重大布局等方面作出部署。上海作为东部沿海城市，在对外开放方面一向是走在前列的，经济体系相对完整，对接国际高标准也是相对靠前的，但是我们提的这个目标和我们的现有基础、实际能力是不匹配的。
深圳有不少具有代表性的创新型企业，相比而言，上海就显得不那么“显山露水”了，缺少标志性的产物。从某种程度上来说，所谓创新，就是要有高质高效的产品，要有一批能和西方发达国家同台竞争的跨国企业，在这方面，上海是有所欠缺的。此外，要有一批能够推动创新的企业家，上海这方面的本土人才很少。还有，上海的创新文化氛围不足，不少中小企业家反映，上海建了很多“众创空间”，但创客们提出的创意很少被风投机构所接受。
再次，上海要进一步提高改革开放水平。这体现在两个方面：一是改革要深化，二是开放要升级。这看似老生常谈，但从一个大的视野来看，自1978年后，凡是改革开放先行一步的城市，往往属于地区经济水平发展较快的，上海现在到了新的发展阶段，需要再次通过改革开放，释放新的红利。现在劳动力红利没有了，但这并不等于改革就此画上句号。
任何一项改革，都要有相关主体去推动，关键在于让各方相关利益者参与到改革博弈中来，并且自上而下地去进行、去倒逼，光靠体制内的改革，阻力是很大的，动力是有限的。这次上海自贸试验区改革试点，我们就吸收教训，纳入了更多利益相关者，通过降低门槛，让更多的市场主体准入。
讲完改革，再讲开放。我们既要对外开放，也要对内开放，现在在很多地方规划中，都提到双向开放，而非仅仅局限于国内合作，这体现了公平原则，让更多的、不同的主体都参与进来，打破利益平衡，这样有利于提高开放水平，使改革更深入。
最后，上海要着力加强城市功能建设。本市要建设“四个中心”，关键在于强化城市功能。从城市发展的内涵来看，加强功能应该是主要目标。城市外在的、有形的建设，实际上都是在为这个目标服务。以贸易功能、航运功能为例子，如果上海具备了伦敦在航运保险市场方面的功能，甚至比对方更强，那么上海的流量经济会达到更高水平，上海经济的辐射能力和吸收能力都会大大提升，而这恰恰是现代城市经济发展的高级阶段。
主持人：作为一座特大城市，上海建设宜居城市，应如何平衡生产、生活、生态三者之间的关系？
沈桂龙：其一，要坚持以人为本的发展理念。人类社会发展的最终落脚点，是落在“人”上面。人是整个经济社会发展的核心。我们要按人的需求定位城市发展。比如，按照马斯洛的需求层次论，人的需求从底层的生理需求开始，从下到上依次是安全需求、社交需求直至自我实现需求。未来，上海这座城市将追求更高层次的需求，市民的工作只是生活的一部分，人们更加注重健身、休闲和度假，这就要求产业布局空间随着生活空间的变化作相应调整，在城市中保留更多的公共空间，提供社交的场所，使之成为文化艺术交流的重要载体。在我看来，城市公共空间要满足多元人口和多元文化需求，充分体现差异性和融合性。
其二，要坚持生产与消费的统一。产业空间、居住空间和商业空间要融合发展，实现城市土地、人口、交通、产业、生态等资源空间布局均衡化。
其三，要坚持人与自然的和谐，换而言之，就是坚持可持续发展。城市空间要符合资源节约、低碳、人性化和宜居的要求，使生态空间充分保留，随处可见绿地，随处可得生态空间。
陆铭：探讨这个问题，先要弄清宜居的概念。现在，国际上有两个关于城市宜居程度的排名，第一个是英国做的，位居前10的城市，有8个在加拿大和澳大利亚。在我看来，这个排名意义不大，因为它只看环境质量，试问，既然这些城市如此宜居，为何没有人去？第二个是新加坡做的，我认为，这个排名更科学，因为它综合考虑了经济、安全、环境等要素。
宜居应包括三个要素：活力、便捷、环保。后两个大家很好理解，我着重解释下何谓“活力”，其含义是通过人口集聚带来产业发展动力。特大城市是科技、信息、思想和创意的集中地，人们汇聚在这里，通过交换信息、相互学习、传播知识，实现自我提升。
平衡好生产、生活、生态的关系，就要在人口密度不断提高的过程中兼有生态考虑。我们不能将生态简单地理解为绿化，将绿化简单地理解为公园，为了改善生态，在市中心一味大面积建公园，这样往往会把小马路拦腰隔断，造成交通拥堵等问题，产生很多与生产、生活之间的矛盾。我们可以转变思路，在各个街区多建小而散的“口袋公园”，同时多推行垂直绿化、楼顶绿化，这样就不会影响交通了，就不会和生产、生活发生冲突了。
主持人：推动城市治理能力现代化，应如何调动政府、社会、公民等各方积极性？
陆铭：这个问题很好。我认为，核心在于让每个利益相关主体都有发言权。
现在，政府不断强调两个“均等化”：一个是公共服务，另一个是公民权利。前者是浅层的，包括医疗教育社保住房等；后者是深层的，包括利益诉求。只有让所有常住人口都享有各种基本公共服务，拥有利益诉求渠道——比如参加各种听证会，他才会视自己为公民。在城市公共利益和个人利益发生冲突时，他也许才会考虑放弃部分个人利益。
所谓现代文明城市，就是要让这个社会的每一份子都成为公共空间里的平等主体，通过法律、制度、政策等手段，在公共空间里进行各种利益关系的处理、妥协。今天牺牲点我的好处，明天牺牲点你的好处，大家共同实现利益最大化。
沈桂龙：一要建立相应机制，让各方主体都得益。现在，有些改革为什么会“空转”？有些政策为什么推不动？因为各个相关主体都没感觉到得益，做事没有动力。
二要发挥民主制度的优势，包括决策要民主，要给公民相应的通道和平台，让他们和社会组织能够反映诉求。
三要建立权力清单和相应监督机制，防止“不作为”行为，这要有很强的执行力作为保障。在城市治理过程中实行“万众监督”，就要通过有奖举报等激励机制，调动公众积极性。
主持人：城市病的根源，除了经济发展模式严重违背规律外，还在于粗放型的城市管理，盲目推动城市发展。这一现象应如何改变？
沈桂龙：首先要建立城市规划和发展的科学决策机制。现在推动城市发展，不能因人而异，不能总是一任领导一套规划，要将短期规划和长期规划相结合，其中长期规划应是经过多方反复论证、表决产生的。
与之相配套的，是要建立责任追究机制。前面我提到过，如今个人决策的责任，往往被社会成本分摊了，很多官员在任时“拍脑袋”决策，任期到了“拍屁股”走人，留下不少城市发展的烂摊子。有了追责制这道“紧箍咒”，就能让当权者严格按照法定程序进行决策。
其次要合理利用城市空间。如今城市空间在有效性、集约性上做得不够，土地利用效率相对不高，这就造成有些空间没有好好利用，有些空间过度开发，缺乏科学性和合理性。在这方面，我们应该向国际大都市“取经”，就以英国伦敦为例，这座城市的核心地带，并非都是豪华建筑，还有不少高密度的集体租赁房屋，这样可以满足不同人群的需求。这种弹性的、合理的、多元的、多层次的空间利用，值得我们好好学习。
在更高层面上，上海城市空间要打破单中心发展模式，松江、嘉定、金山等郊区新城要逐渐发展成为城市副中心，形成超大城市（市中心）——大城市（新城）——中等城市——小城市（城镇）的协调发展格局。
最后，要强化垂直型城市管理。现在，我们总觉得土地不够、空间不够，就要向外扩张扩散，除了这些，垂直空间——包括地上地下的空间，也值得好好利用。很多建筑在规划之初，就要有垂直空间的配套。这方面我们是比较薄弱的，需要切实改进、加强管理。
陆铭：现在全世界公认的城市病有三种：交通拥堵、环境污染、犯罪。治理城市病，一要科学认识其成因；二要改善管理、增加供给。
就拿交通拥堵来说，成因有好多种。首先和城市规划建设有关。现在我国大城市中“宽马路”越来越多，导致人们出行的通勤距离越来越长，人们如果步行或骑自行车，往往要绕很远的路，才能到达目的地，越来越多的人被迫开车出行。未来，我们应更多尝试那种“窄马路、密路网、开放街区”的路网模式，降低通勤距离，减少道路车流。
第二个成因是公共服务分布不均。现在，大量优质公共服务集聚在中心城区，同时，随着城市不断扩张，大量人口疏散到市区外围，这些人若要享受优质公共服务，就得通过长途通勤返回市区，这也会加剧道路拥堵。解决这一问题，关键在于实现城乡公共服务均等化。
第三个成因是“职住分离”现象。大量人口住在郊区，就业在市区，每天上下班，往往要长途跋涉。但是，很多城市在公共交通供给上，至今都没有跟上需求，导致人们只好选择开车，这又进一步加剧了城市拥堵，这就需要我们加强公共交通的配置。
主持人：上海为“十三五”发展设定了人口、土地、环境、安全等四条底线，您的关注点落在哪？
沈桂龙：我个人最关注人口底线。现在，上海人口规模已经位居全球第三，在2020年前要将常住人口控制在2500万以下，面临很大压力。这意味着，未来平均每年上海新增常住人口不能超过15万，相比以往人口增长趋势，这个数据对本市来说是非常缓慢的。
如何守住底线？一要优化产业结构，建立以服务业为主的经济结构；二要通过经济手段调节，建立良好的人口进入退出机制；三要严格执行居住证制度；四要跳出上海本土空间，形成有利于长三角人口流动的环境。
陆铭：对于人口和土地的问题，我认为很有必要重点关注。相比之下，土地的红线是能真正管住的，人口的红线可就太难管住。为什么呢？上海的建设用地不超过3185平方公里，对于这个目标，政府如果动真格是能做到的。但人口怎么办？只要上海和外地存在收入差别和公共服务差别，他就会来，人口流动的趋势就很难去遏制。现在很多人认为，只要把外地发展好，人口就不会涌入上海。但问题在于，很多地方发展得再好，也不可能完全赶上上海，因为那些地方缺乏规模经济的支撑。要解决好这个问题，需要我们拿出更多的智慧、更大的勇气。
沈桂龙系上海社会科学院经济研究所研究员，国际贸易与投资研究室主任
来源：《联合时报》2016年3月8日
