【编者按】 中国（上海）自由贸易试验区即将“三岁”了。三年“大考”后，上海自贸区继续深化改革开放将有哪些新的工作重点和突破口，正在引起各界的关注。近日，上海社会科学院经济研究所、中共浦东新区区委党校、中国（上海）自由贸易试验区管理委员会政策研究局联合主办了“自贸区机遇与政府职能转变学术研讨会”。上海社会科学院经济研究所所长石良平教授在研讨会上作了演讲。他认为，上海自贸试验区下一轮的试验核心，应是对标国际服务贸易新规则，进一步扩大服务业开放，并提出了具体建议。
上海自贸试验区运行已经快三年了，现在正是进行三年总结、规划未来蓝图的好时机。在评价三年运行成绩单时，一个重要的标准就是“不忘初心”，也就是说，要紧扣国家当初设立上海自贸试验区的基本目标。大家知道，上海自贸试验区成立的初衷并不是现有“综保区”的一种简单升级，而是国家对接国际投资贸易新规则的一种制度试验，因此，也就有了“自贸试验区不是政策优惠洼地，而是制度建设高地”一说。在上海自贸区的总体方案中，设定了五大目标，即加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制领域制度保障。经过三年实践，我们在加快政府职能转变方面取得了长足的进展，但是，在其他几个目标方面，或多或少都与当初设定的目标还有一定差距。其中最值得花力气去突破的，是通过服务业开放促进服务贸易的发展。以国际服务贸易新规则来制定服务业开放的路线图，应当成为下一轮上海自贸区试验的核心内容。
服务业开放和服务贸易领域竞争已成下一轮全球竞争重点，中国绕不过去
近20年来，基于经济全球化的纵深发展，全球国际贸易出现了高速增长，其增长速度超过了经济增长速度。2008年全球经济危机后，国际贸易增长速度出现下降，但是，国际贸易中服务贸易的增长势头不减，仍然表现出强劲的增长势头。据统计，全球服务贸易总额已从1995年的2.38万亿美元增加到了2014年的9.80万亿美元，20年间增长了3.12倍，超过了全球国际贸易总额的增长幅度。服务贸易占总贸易比重也由1995年的18.6%上升到2014年的20.9%。服务贸易增长之所以超过货物贸易增长，一方面，是因为服务的附加价值高，贸易升级必定会提升服务贸易份额；另一方面，是国为互联网技术的接入，使国际分工从传统的制造环节向生产性服务业等高端环节延伸，从而引发了全球新一轮的经济结构调整与升级，带动了服务贸易的快速发展。
近年来，中国的服务贸易也呈现出快速增长的态势。2015年，中国服务贸易进出口额为7130亿美元，占贸易总额比重从2011年的10.3%迅速上升到15.4%。中国服务贸易之所以出现快速增长，首先，要归功于中国服务业的快速增长。加入WTO后的2001年到2014年，中国服务业年均增长速度为10.6%，超过GDP的增长速度，预计未来5年，仍会保持年均10%的增长水平。2013年，中国服务业增加值占GDP比重为46.1%，首次超过制造业的比重。2015年，中国服务业占GDP的比重达到50.5%，占据半壁江山，服务业已经成为新常态下经济增长的新动力。其次，中国服务贸易快速发展还与近年来服务业不断对外开放有关。从引进外资结构看，近年来，服务业的外资数量已经超过了制造业。从开放的领域看，外资可以进入的服务业领域在不断扩大，旅游、运输、国际货代、会计事务、资产评估、出版、印刷、建筑、房地产及物业管理、音像制品、餐饮、娱乐、维修、咨询、广告、医疗、教育、租赁、商检、工程设计等领域均已不同程度地向外资开放。
尽管我国服务贸易已经取得了一定进展，但总体而言，尤其是与货物贸易相比，服务贸易仍然是我国对外贸易的一个“短板”。目前，我国进出口贸易总额占全球比重约为15.1%，这个比重与我国GDP占全球的份额是基本相一致的。但是，我国国际服务贸易额占全球服务贸易总额的比重却只有6.1%，与货物贸易相比，差距很大。在服务贸易引领全球贸易的趋势下，这个“短板”会逐步拉大我们与发达国家贸易之间的差距，也会使我国国际贸易长期停留在附加价值低的领域，与我国作为一个贸易大国的地位不相称。
相对于货物贸易，服务贸易和服务经济发展的一个重要特征是规则密集型。规则，或者说“贸易政策”，对服务贸易的影响不可小视。当今世界，对服务贸易发展有重大影响因素的，就是以美国为首的正在进行的3T协定谈判（TPP、TTIP、TISA）。目前，由十二国进行的TPP协定已经签署，其他2T仍在谈判之中。这些协定谈判的核心，就是促进谈判成员国的服务业开放，并对服务贸易制定了一个更高标准的规则。以TISA（国际服务贸易协定）为例，这个由51个WTO成员国（其中欧盟28个成员国被视为1个单独成员）参与的服务贸易协定谈判，已经基本达成了成员国必须在“基本上所有模式和行业”内开放服务业，所有外国服务提供者和他们的产品将获得国民待遇，只有很小范围的服务业（在负面清单上标明的）可以除外。由于参与TISA谈判的成员国的服务贸易额覆盖了全球70%的服务贸易，因此，协议一旦达成，将主导全球未来的服务贸易走势。
中国曾于2013年9月提出加入TISA谈判的申请，这是中国在3T中唯一提出参加申请的一个协定，但最终没有获得批准。没获批准的主要理由，就是中国服务业开放的程度还没有达标。从战略上说，在3T中，中国加入TISA的战略意义最大。第一，是因为3T中参与TISA谈判的成员国最多，影响也最大，中国只有参加进去了，才能获得制定国际服务贸易规则的话语权；第二，是因为中国的加入可以为“金砖五国”的加入打开一个通道；第三，是可以用更高的投资和贸易标准促进国内服务业的体制改革与进一步的开放；第四，是可以获得TISA其他成员国的市场准入，为中国服务贸易发展提供更大的空间，改变中国服务贸易长期逆差的情况。因此，可以说，中国加入TISA谈判是一个最优的选择。而这个最优选择能够实施的前提，就是上海自贸区对服务业开放的试验程度。
率先试验服务业扩大开放和符合新规则的服务贸易，上海自贸区应该最有条件
在2013年公布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的五大任务中，第二个任务就是扩大投资领域的开放。其中第一条就是扩大服务业的开放，并且选择了金融、航运、商贸、专业、文化和社会六大服务领域率先试点开放，通过在这些领域暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，为服务业扩大开放提供便利基础。2013年，上海自贸区在这六个服务领域中制定了23条服务业开放措施，2014年，又制定了14条服务业开放措施。这些开放措施实施以后，取得了较为明显的成效，也积累了进一步开放服务业的经验。这主要表现在以下三个方面：
一是建立负面清单管理制度，探索中国对外开放的新路径和新模式。由于负面清单管理是一个新的投资管理模式，因此，有一个不断探索完善的过程。从2013年到2015年的三年间，上海自贸区对负面清单管理模式进行了全方位的探索和较大幅度的调整，不断向国际高标准规则靠拢，大大简化了投资审批和登记流程，提高了投资管理效率。
二是遵循循序渐进的开放原则，探索最佳的开放路径。根据十八届三中全会明确的“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制”开放路径，上海自贸区服务业开放力图与国家的开放战略保持一致，注重先易后难，注重国家安全意识，使开放措施能够最大限度地得以实施。
三是坚持扩大开放与事中事后监管体制建设相结合。与负面清单管理模式相适应的，就是在放松服务业准入审批的同时，要建立事中事后的监管体系。这是市场准入放松后市场能够正常运行的制度保证。上海自贸区坚持的一个原则是：事中事后监管制度建设到哪里，负面清单的准入条件就放松到哪里。为此，上海自贸区构建了安全监管、反垄断监管、社会信用体系、企业年度报告公示、信息共享与综合执法、社会力量参与市场监督六大事中事后监管制度，以保证服务业扩大开放后的市场秩序。
上海自贸区在服务业开放方面已经迈出了一定步伐，也取得了一些经验，但是，与全球服务业开放的趋势相比，与TISA所讨论的服务贸易新规则相比，我们现在的改革开放步伐还是显得太慢，与全球服务业开放的差距不仅没有拉近，反而有越拉越远的趋势。这种状况是值得高度重视的。
从总体上看，中国目前服务业开放度在全球来说是比较低的。当初加入WTO签署GATS协议时，中国在服务部门开放的承诺比例为55%，就这个承诺比例而言，在发展中国家中是处于较高水平的。但问题在于，我国在GATS目录160个服务部门中，对近100个部门的开放承诺设定了约束性条件，这个比例则大大高于发展中国家的平均水平。WTO对服务贸易的四种分类模式，即跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动中，我国在商业存在和自然人流动两个领域的开放度一直较低，跨境支付也是一个较难迈过的坎。正因为这些原因，上海自贸区在对接国际服务贸易新规则，并推动服务业进一步开放方面的任务，才显得尤其迫切。
在制定下一轮目标时，还必须关注国务院在上海自贸区服务业开放试点基础上于2015年颁发的《关于加快发展服务贸易的若干意见》。这个意见提出了促进我国服务贸易发展的七项任务：一是扩大服务贸易规模，重点培育运输、通信、金融、保险、计算机和信息服务、咨询、研发设计、节能环保、环境服务等资本技术密集型服务领域发展；二是优化服务贸易结构，积极开拓服务贸易新领域；三是规划建设服务贸易功能区，依托现有各类开发区和自由贸易试验区规划建设一批特色服务出口基地；四是创新服务贸易发展模式，依托大数据、物联网、移动互联网、云计算等新技术推动服务贸易模式创新，打造服务贸易新型网络平台，促进制造业与服务业、以及服务行业之间的融合发展；五是培育服务贸易市场主体，重点打造一批主业突出、竞争力强的大型跨国服务业企业；六是进一步扩大服务业的对外开放，推行在自贸区试点的对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，有序推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域的对外开放；七是大力推动服务业的对外投资。
这是指导下一轮自贸区扩大服务业开放和以新规则发展服务贸易的一个纲领性文件。但并不是说，这些任务可以在不同的自贸区内平铺直叙地展开。现在国家已成立的四个自贸区，各有不同的战略目标。天津自贸区的目标，是着力推动京津冀协同发展；广东自贸区的目标，是立足于面向港澳的深度整合；福建自贸区的目标，是着重于进一步深化两岸经济合作。而上海自贸区因有其特殊地位，尤其结合国家已经确立的把上海建设成为“经济、金融、贸易、航运四个中心”的战略要求，在上海自贸区内率先试验服务业扩大开放和符合新规则的服务贸易，应该是最有条件的。一是，中国主要服务领域的重点机构基本上都集中在上海，包括金融服务等，其开放度本来就是全国最高的；二是，自贸区扩区以后，所涵盖的服务业领域已达到了TISA所阐述的服务贸易的全部内涵，试验条件比较成熟；三是，在四个自贸区前期的试验中，上海自贸区服务业开放的试验水平最高，完全有能力再向前推进一步。
下一步应为对标TISA所谈判的国际服务贸易新规则进行各类试验
中国作为一个大国，在经济总量上升至全球第二位、国际贸易总额上升至全球第一位的情况下，积极参与甚至主导国际贸易新规则的制定应该是一个必然选择。由于多边贸易体制已成为凝聚各经济体共识的主要平台，因此，中国首先应成为多边服务贸易体制的积极推动者，并且有义务全面参与并引领各个层面的国际贸易规则的制定。因此，国家在原“综合保税区”的基础上，建立“自贸试验区”并不断扩区，其本意也在于通过自贸区来测试目前国际上最高标准的贸易规则在中国的可行性。因此，自贸区的第一要务，就是积极探索与国际贸易新规则的衔接程度，测试这种衔接可能会遇到的各类问题，并通过体制机制改革，为在全国范围内实施这些新规则提供可复制可推广的经验，也为中国在更大范围内参与国际协定谈判，与更多国家建立新规则条件下的FTA（自由贸易区）提供经验。这就是国家交予自贸区的历史使命。
在3T协定平台方面，最值得研究和参与的，应该是TISA的谈判。尽管我国申请参加的要求曾被搁置，但我国仍会积极申请加入，而加入的前提应该是现在的自贸区对服务业进一步开放，以及对国际服务贸易的高标准规则进行试验的结果。为此，上海自贸区下一轮的核心任务，就是对标TISA所谈判的国际服务贸易新规则进行各类试验。对此，应当做好以下准备工作：
第一，对TISA的新规则进行分类研究和分类测试。TISA在金融、电信、专业服务、海运、电子商务、信息通讯、国有企业、政府采购、服务补贴、自然人流动等领域都制定了新的贸易规则。这些新规则，有些涉及经济安全问题，有些则是我们自身需要改革的内容，不能一概而论地接受或拒绝接受。其实，在TISA谈判的六大附件中，要求比较高的只是前三个附件（金融、电信和电子商务），后三个附件（自然人流动、国内规则、透明度）的要求并不是很高。自然人流动中的相关承诺水平与中国—新西兰FTA差不多。尤其是国内规则和透明度方面的问题，正是现在自贸区进行改革的重要部分，这些改革也是符合十八届三中全会关于全面深化改革要求的，是我们要做的。所以说，加入TISA对中国经济的冲击并不像我们想像中的那么严重。
第二，中国在某些特定的有优势的领域可以发挥引领作用。例如，电子商务，目前我国电子商务发展正进入密集创新和快速扩张阶段，市场规模巨大，极具发展潜力，在世界上也处于先进行列，中国在与电子商务相关的议题方面（如技术中立原则、网上消费者保护、无纸化管理、数字产品征税等）上可以提出自己的主张甚至引领相关新规则的制定。
第三，应协调好“市场准入”和“规则升级”之间的关系。服务贸易谈判基本上是遵循“市场准入”和“规则制定”这样两条主线展开的。不同的服务部门在提供模式上可以采取不同的重点。例如，中韩FTA中，关于金融服务贸易领域的市场准入，中国金融业几乎已经达到了对韩开放的极限和底线，需要升级的是“规则”，在“电信”领域也是这样。在涉及国家安全的敏感部门，中国对于市场准入承诺要谨慎，但在规则制定层面，如提高透明度、加强部门内部沟通协调、搭建更具效率的合作平台、提升相关政策的可预知性等方面，可以尝试做更多的承诺，因为这些都是可以在自贸试验区内进行改革测试的。
第四，要降低经济安全概念的“泛化”。在信息时代，我们需要追求“监管技术和监管体制”与“国家安全诉求”之间更好地匹配。比如，“数字贸易”是本世纪国际经贸谈判中的新议题，也是目前中国与其他国家FTA或BIT谈判中最具争议的问题。作为数字贸易大国，美国为促进数字价值输出与数字产业发展，一直在尝试为数字贸易设定一个具有约束力的全球标准。新一代的数字贸易规则，更多关注的是“消费者保护”、“跨境数据流动”、“数据存储非强制本地化”、“网络自由接入和使用”等。其中，“跨境数据自由流动”已成为3T谈判中最引人关注的议题。美国要求实现数据跨境自由流动，取消数据必须预先存储于使用国境内服务器的要求。从维护经济安全角度出发，中国对数据跨境自由流动一直持反对态度。但客观而言，国家经济安全保障与数据存储地点实际上是无大相关的，而主要与数据存储技术相关。中国的许多电商企业，如阿里巴巴，其实也是希望数据能跨境自由流动的。这些电商希望能走出国门，不想受到数据强制本土化要求的约束。因此，在实施监管时，政府可以从监管技术上进行改进，尝试对数据进行分类管理，降低监管对贸易造成的不必要的障碍。
作者：石良平研究员现任上海社会科学院经济研究所所长
来源：《上海观察》2016年8月25日
