原文题为《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的政策效应》，发表于《上海经济研究》2019年第9期，为国家自然科学基金重大项目“公平、活力与可持续——老龄社会的经济特征及支持体系研究”（项目批准号：71490734）的阶段性成果之一。
作者：肖严华，上海社会科学院经济研究所副研究员。
一、问题的提出
进入21世纪以来，随着中国人口老龄化进程的加快和庞大退休群体高峰期的即将到来，劳动力人口红利的逐渐消失，劳动力流动的巨大变化尤其是高达2.88亿农民工的跨地区流动，这多种因素的叠加影响，导致中国各省职工基本养老保险基金当期收支出现明显的不平衡状况。最近几年来，有些省份当期基本养老保险基金出现了明显的收不抵支情况，甚至连累计结余基金都出现了赤字。根据最新的中国统计年鉴，到2017年底，尽管广东当期净收入高达1559亿元，累计结余高达9245.1亿元，但是全国还是有六个省份出现了基本养老保险基金当期净收入赤字情况，即辽宁、黑龙江、湖北、山东、青海、吉林当期净收入赤字额分别为343.8亿元、293.7亿元、70.6亿元、69.4亿元、7.9亿元、2.9亿元；甚至连黑龙江都出现了高达486.2亿元的累计结余基金赤字情况。这种部分地区“收不抵支”与部分地区“结余”共存的非均衡局面，直接导致养老基金亏损的省份面临支付缺口，依赖当地政府与中央政府的财政补贴；而养老基金盈余的省份无法将专项基金用于其他经济建设，造成了大量资金闲置浪费，导致不同地区无法共享经济发展的成果。
党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；同时提出要加强社会保障体系建设，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。鉴于各省份基本养老金当期净收入与累计结余出现越来越不均衡的情况，为了均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展，国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，自
基于现有研究的文献与成果，本文从模型构建与政策效应分析角度对中央调剂金进行研究，与这些研究不同的是，依据国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，构建了基本养老保险中央调剂金的具体模型，对影响调剂率方向与大小的人口变量、工资变量、政策变量进行了数理推论，分析其影响机制；对上解比例为3%和3.5%的二种情景下，就基本养老保险基金中央调剂制度对各省基本养老保险基金的影响进行了模拟，并对三种情景（上解比例为0，3%，3.5%）相关指标进行比较分析，最后提出相关政策建议，以期进一步完善我国基本养老保险基金中央调剂制度、顺利实现基础养老金全国统筹。
二、模型构建、数据选取与模拟结果、政策效应分析
2018年6月13日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》国发〔2018〕18号，决定在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。该政策覆盖全国所有省份（自治区、直辖市），各地按比例上缴养老保险基金资金形成中央调剂基金。基金不留存，按各地离退休人数全部向各地定额拨付，在全国各省份之间进行养老金收入再分配。本文据此构建模型（略）。
本文假设2017年全年实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，上解比例为3%，根据本文所构建的模型，进行相关计算，得到模拟结果（略）。
政策效应分析（略）。
三、主要结论与建议
本文首先依据国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，构建了基本养老保险中央调剂金的模型；其次，根据可获得的最新中国统计年鉴的2017年全年数据，假定调剂比例为3%，进行了模拟测算，并将模拟结果与人力资源和社会保障部《2018 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》和财政部《2019年中央调剂基金收入（上缴）情况表、2019年中央调剂基金支出（下拨）情况表、2019年中央调剂基金缴拨差额情况表》进行了比较和验证。随后，依据构建模型，对影响调剂率的方向与比率大小的人口变量、工资变量、政策变量进行了数理推论分析；并依据国务院《降低社会保险费率综合方案的通知》，假定调剂比例为3.5%，进行了模拟测算，并进行了三种情景（上解比例
1.提高上解比例，可以显著提高调剂金总规模，但并不影响各省份调剂率的方向与调剂率的大小，影响的是各省份的净拨付额、当期净收入额和累计结余额。某一省份净接受或净贡献中央调剂金占中央调剂金总规模之比，即调剂率的方向（净接受或净贡献）和比率的大小，取决于该省的人口变量（
2.提高上解比例，可以较大幅度地降低某些省份基本养老金当期净收入赤字额，大幅降低某些省份累计结余的赤字额，但对累计结余较多的省份的影响并不大，从而有效均衡全国各省基本养老金累计结余的分布。
3.基本养老金中央调剂政策，通过减少基本养老金当期净收入出现赤字的省份数量，大幅降低某些省份当期净收入的赤字额，有效地均衡了全国各省份养老保险负担，在各省份之间实现有效调剂。
4.基本养老金中央调剂政策，并不影响全国基本养老金当期净收入总规模、累计结余总规模。
基于上述分析和结论，本文提出如下建议：
1.鉴于提高中央调剂金的上解比例，可以较大幅度地降低某些省份基本养老金当期净收入赤字额，有效均衡全国各省基本养老金累计结余的分布，建议未来逐步提高上解比例，进一步提高调剂效力。但是，上解比例不可能无限提高，必有一个最适度的上解比例，达到最适度比例，可以最有效地提高调剂力度；而超出最适度比例，就有可能适得其反。该最适度比例取决于各省的承受范围、累计结余、老龄化速度及劳动力变化等因素。
2.鉴于中央调剂金政策并不影响全国基本养老金当期净收入总规模、累计结余总规模，但可以有效均衡全国各省养老保险负担，均衡全国各省基本养老金累计结余，建议未来逐步提高上解比例时，充分考虑各省基本养老金累计结余的初始状况以及历史负债情况，与利用国资收益分红补充基本养老金支付缺口的政策相配套，确保各省基本养老金待遇水平不变。
3.鉴于中央调剂金的主要贡献者是劳动力流入较大的省份，而主要受益者是劳动力流出较大的省份，调剂金的流向与劳动力流向高度相关，建议未来进一步完善中央调剂金政策时，充分考虑各省劳动力流向的未来变化因素。
4.为确保中央调剂金政策兼顾各省份具体的人口结构、经济状况、养老保险制度安排等差异因素，建议建立中央调剂金政策的反馈与调节机制，充分听取各省和社会各方面意见，以进一步完善相关政策。
总之，企业职工基本养老保险基金中央调剂作为实现全国统筹目标的第一步，是当前推进2020年底实现省级统筹的一项渐进式改革政策，而且将在2020年底全国实现省级统筹进而迈向全国统筹的过程中，发挥更大的作用。其直接影响是通过调盈补缺，强化再分配，减轻一些养老基金压力较大省份的财务压力，以均衡各省份养老金当期收支与累计结余情况；其间接影响是通过渐进式不断加大调剂力度，确保各省份养老保险的可持续性，最终实现养老保险从属地管理走向全国统一，在全国范围内统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等，实现基础养老金从省级统筹走向全国统筹。
