作者:雷新军,上海社会科学院经济研究所副研究员。
原文发表于《中国发展》2019年第6期。
[摘要]2018年11月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布,“为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用,决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。” 这一战略定位不仅赋予长三角区域在新时期的新使命,也表明长三角区域在经济领域走向全方位一体化建设。长三角区域一体化始动于1982年,经过30多年的探索与实践,无论是在一体化推进机制、还是基础设施互通互联、产业分工协同等方面都取得了令人瞩目的进展,但由于受到各种因素的影响,长三角地区离一体化的最终目标还存在很大的差距。本文主要针对目前长三角区城一体化中面临的问题,谈几点认识。
关键词 长三角 区域一体化 利益协调
一、长三角区域一体化面临的主要问题
长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,在我国经济发展和对外开放的大格局中具有举足轻重的战略地位。2018年长三角区域三省一市(上海市、江苏省、浙江省和安徽省)全或的面积为面积35.8万平方公里,为全国的二十六分之一;常住人口2.2亿人,相当于全国总人口的六分之一;区域生产总值(GDP)21.3万亿元,占全国的23.5%,约四分之一。从全球来看,长三角区域的面积相当于德国(35.7万平方公里)、人口超过全球第五大人口大国巴西、经济总量超过全球第五大经济英国。
以上数据说明,长三角地区在我国经济发展和对外开放中的地位与作用,同时也表明推动长三角区域一体化发展,对我国践行新发展理念、引领全国高质量发展、构建现代化经济体系的重要性。但目前长三角区域也面临着两个主要问题。
一是,长三角地区发展仍然存在严重的发展不平衡的问题。上海、苏南、浙北地区要素资源比较丰富,而苏北、浙南地区资源相对匮乏,安徽更是整体落后。这种要素资源的差异,导致长三角区域内各城市之间的发展不平衡。
从2018年三省一市的人均生产总值(GDP)来看,上海市13.5万元、江苏省11.5万元、浙江省 9.8万元、安徽省4.8万元。以上海为基准(=100),江苏、浙江、安徽分别为85%、73%和35%。从长三角地区34个城市人均GDP来看,2017年最高的苏州市为16.2万元,最低的阜阳市不到2.0万元,两者的差距为8倍以上。这些数据说明,长三角区域区内发展不均衡、城市之间发展不协调问题比较突出。
二是长三角地区龙头城市的辐射功能不足问题。龙头城市的辐射功能可以从龙头城市对周边地区提供的货物和服务来观察,一般来说,从需求的角度看,货物与服务的净流出额占GDP比重越大,说明其城市对外部的辐射功能越强。2017年在推动上海经济发展的“三驾马车”中,货物和服务净流出额占GDP比重仅为2.9%,而日本东京的这一数字在20世纪80年代就超过30%,与国际大市、东日本首都圈的龙头城市东京都相比,上海的货物和服务净出额占GDP比重是很小的,这也说明作为长三角地区的龙头城市上海对外、特别对周边城市提供货物与服务的功能不强,也就是辐射功能不足,与周边城市的产业分工协调不充分。
二、一体化发展的思路
引领全国实现更高质量发展,这是长三角区城一体化发展的核心。围绕这一核心,长三角区域一体化,首先要解决的是资源配置的问题,其次是与其配套的是政府公共服务,即在打造的最优营商环境。基于此,我们可将长三角区域一体化发展战略理解为,通过一体化来打通制度上的壁垒,促进资源、人力等各种要素的重构,形成更高质量更高竞争力的区域产业发展模式,或者说形成一个更有效产业分工合作体系、区域协同发展格局。
区域一体化是要形成全方位的联系,即上海与江苏、浙江、安徽之间不仅要在产业分工合作、还要在城市功能分工协作方面形成多层次、多圈层的互动互联。一方面,三省一市之间要形成既有产业垂直分工、产业梯度转移,也有城市功能、产业等专业化水平分工的多层次联系。以前,长三角区域内有不少的城市打出“接轨上海”“接受上海辐射”的口号,其目地是希望承接上海产业以及资源的转移,很少考虑到与上海在功能、产业等领域的专业化水平分工,也正因如此,长三角城市之间产业同质化竞争现象很严重。专业化水平分工是区域一体化发展的体现。上海与周边城市形成专业化水平分工,意味着其城市在其产业、城市功能等方面的一些细分领城域或环节具有比较优势,与上海能够形成错位发展、合作协调发展的态势。另一方面,城市空间的关系来看,区域内城市之间要形成多圈的互动互联。上海不一定与区域内每一个城市都有直接的互动,要发挥南京、杭州、合肥等中心城市的作用,通过中心城把区域内的城市联系起来。或者说区域内不少的城市可以首要考虑与南京、杭州、合肥等中心城市形成互动,而后通过以南京都市圈、杭州都市圈等形态与上海进行联系。
区域一体化要求重新调整城市功能。区域一体化对不少城市来说是一把“双刄剑”,基础设施的互通互联、便捷化以及产业形态的变化等,更加有利于资源要素流动,同时也可能导致资源要素向龙头城市、中心城市更加集聚。因此,有必要对区域内的城市功能进行调整,形成一个专业化的水平分工、协同发展的格局。城市的功能不是全能的,有取舍才能更加突其优势。比喻,上海定位为全球城市,但不是“全能城市”。如果上海通过长三角区域一体化,与周边地区形成水平分工,不仅可以使上海部分城市功能得到有效疏解,也可以为上海新功能打造和功能水平提升腾出空间,同时也能防止资源要素的过度集聚。长三角区域的其他城市也应该根据其资源要素禀赋、产业基础及区位件,发挥某一些城市功能、某一些产业优势,在各节点间形成分工协同的格局,同时也可以防止资源要的流失。
三、有效的利益协调机制是区域一体化的关键
长三角区域内不少城市为了做大身已的“蛋糕”,在项目引进、人才引进等方面,存有过度竞争的现象。招商引资、引进人才无可非议,是地方经济发展不可缺的重要要素。区域一体化的关键是要在做大“蛋糕”的同时,形成一个“分蛋糕”的机制,避免过度竞争,使产业资源、创新资源以及城市服务资源等得到更好的配置,更好的发挥资源要素在当地的作用。
区域一体化是一种发展的思路,具体的推进是依托于载体建设,而载体是由项目承接的。如何建设载体,需要有一个利益协调机制,这就是一个如何“分蛋糕”的机制,互利共赢的机制,包括跨区域的产业政策、产业项目、创新资源等方面的利益协调。这个机制是区域一体化的关键所在,也是区域一体化发展面临的“壁垒”。如何打破这个“壁垒”,满足各方的利益诉求?笔者认为,真正意义上的长三角区域一体化,不应该只是上海与周边城市单向的联系,而应该是双向的互动。如:许多城市提出的“接轨上海”、上海提出的“服务长三角”是单向的,要“融入上海”“融入长三角”才能有双方的互动。只有把互动的“通道”建立起了,项目才能活起来、成长起来,人才等要素资源才能流动起,有效的利用起来,否则即便是项目、人才引进了,也发挥不出应有的作用。这里所指的“通道”就是利益协调的机制,就是区域内城市之间在产业政策、产业项目和人才等资源等方面的利益协调。
目前,上海、杭州、苏州、无锡等区域内相对发达的城市,都面临着人工成本、劳动成本上升的压力,也缺乏高端产业、新兴产业发展空间,希望以“腾笼换鸟”方式,获得产业转型升级、城市功能转型提升的空间,同时区域内也有不少城市也有承接产业转移的能力和条件。双方都有需求,但因利益协调机制未能建立或不完善,未能形成互动、互利共赢的局面。
四、安徽宣城•新塘羽绒产业园建设对区域一体化的启示
安徽宣城•新塘羽绒产业园,是长三角区域传统产业转型的典范,区域合作的样板。他的成功在于探索出了一个产业转移、招商引资、载体建设和管理等方面有效的利益协调机制。政府搭台、产业合作、要素流通、互利共赢是保障成功的原因。
2015年1月,宣城·新塘羽绒产业园在安徽宣城双桥物流园区奠基落户,这是杭州市萧山区新塘街道“腾笼换鸟”、产业园区整体转移、羽绒产业转型升级的新探索。目前,在原萧山区新塘羽绒产业园外迁的23家企业中,有21家企业入住宣城·新塘羽绒产业园,基本实现了园区整体转移。羽绒产业整体转移,不仅为新塘街道腾出400余亩土地的空间,打造跨境电商园区,推进产业转型升级,也为宣城市带来了的巨大经济效益和产业发展机遇、提供了大量的就业机会、并推动了城市化建设。推动宣城·新塘羽绒产业园建设的主要经验,在于以下几方面:
政府搭台是重要推力。在区域合作中,政府要发挥引领导向作用。萧山宣城的合作就是先由两地政府牵头发起,新塘街道负责产业规划、招商引资,引导当地羽绒企业强强联合,鼓励羽绒企业赴外投资,以“外拓园区、重组联合”的思路为本地羽绒企业寻找“门当户对的婆家”;宣城则负责搭建平台、提供政策、供应土地,通过各种保姆式服务保障入驻企业全程通畅。
产业合作是核心。产业合作是区域合作的基础和主要承载。萧山宣城的合作都是围绕产业展开的,双方的接触始于羽绒产业,合作的重点在于羽绒产业,合作的成果体现于羽绒园,就连开展羽绒文化研究、建设羽绒博物馆等其他领域合作,也是服务于羽绒产业。
要素流动是支撑。长三角一体化,要在资金、技术、人才、信息等要素自由流动上有所突破。在萧山与宣城的合作中,萧山积极帮助宣城挖掘产业转移资源和信息,宣城借助萧山丰富的人脉资源和品牌辐射优势承接杭州地区产业转移,这种要素自由流通给合作双方都带来了积极的正面效应。
互利共赢是根本动因。区域一体化的根本动因在于参与者的经济利益驱动,可以说利益博弈贯穿区域合作的始终。萧山与宣城的合作,其出发点和落脚点都在于共建共享给双方带来巨大利益。通过共建宣城羽绒园,宣城产业实现了“从无到有”的质变;萧山产业也实现“从有到优”的质变,不仅羽绒产业可以继续抱团发展、保持集聚优势,还实现了“腾笼换鸟”,为新经济发展腾出了空间。