本文作者：文雯，上海社会科学院经济研究所助理研究员；
原文发表于《上海经济研究》2021年第2期。
（一）研究背景
新冠疫情期间，无论是发达国家还是发展中国家，因停业、失业，收入中断陷入生计危机的贫困人口和贫困边缘人口陡增，申领社会救助的人口成倍增长。如果暂时性贫困得不到及时救助，极易陷入长期贫困，带来极高的经济社会成本。社会救助成为各国政府应对疫情冲击，触达贫困底层居民，拉动其走出贫困的“绳索”。
疫情后的世界，经济发展面临更大的不确定性，以自动化、人工智能为代表的新一代技术进步引领产业升级，叠加老龄少子化的社会结构变迁。对于各国而言，失业和贫困问题并未消除，反而面临加剧的风险。短期来看，加固社会救助网有助于平抑疫情冲击带来的波动，使贫困脆弱性人口得到及时的保护，经济社会运行得以尽快恢复；从长远来看，发展社会救助的意义在于增强经济社会韧性，是防范未来风险的必要准备。
中国的社会救助制度建设从20世纪90年代末城市最低生活保障制度的建立开始起步，2007年农村最低生活保障制度正式建立，2014年《社会救助暂行办法》的颁布标志着以基本生活救助、专项救助、急难救助为主体，以政府为主导，社会力量参与为补充的社会救助制度体系基本形成，中国的社会救助制度进入发展完善期。在中国脱贫攻坚重大战略实践中，在此次疫情期间，社会救助始终发挥了重要的兜底保障功能，维护了低收入家庭的生计安全和社会稳定。2020年，我国在现行标准下消除了绝对贫困，随着经济发展水平、经济增长方式和动能的转变，中国的反贫困进入一个更高的阶段。相对贫困人口的社会救助需求仍然存在，世界银行提出的“以可持续的方式消除极端贫困和促进共享繁荣”的减贫目标仍是我国发展的重要导向。
2020年8月，我国出台《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出“到2035年，实现社会救助事业高质量发展”。2020年11月，我国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。实现共同富裕的关键在于支持和带动那些自身发展能力和机会不足的群体享有美好生活，这需要一揽子政策的合力，建设高质量的社会救助体系必在其中。高质量的社会救助不是单纯的民生托底，而是生计保障与促进发展兼顾，从统一标准、统一救助模式走向精准高效、分层分类的救助制度安排。
（二）研究内容
最低生活保障制度设计的基本目标是防止极端贫困和贫困深化。在发展中国家，最低生活保障主要以满足贫困群体的衣、食、住等基本生活需求，缓解绝对贫困为目标；在发达国家，绝对贫困已基本解决，较为突出的是相对贫困，最低生活保障要解决如何使贫困群体能够享有社会可接受、有尊严的生活。因此，不同国家和地区最低生活保障的反贫困能力取决于制度实施主体对贫困的界定和救助的慷慨程度。
在生计保障目标之上，最低生活保障的更高一级目标是使受助对象借助最低生活保障的“跳板”作用，重返劳动力市场，融入正常社会。但是，某些时候最低生活保障的保障生计与促进自立两种目标之间并不相容，尤其是当一国的最低生活保障水平较高时，受助对象的生活在得到全面有效保障的同时，容易产生“福利依赖”，导致福利救助成为生产贫困的机器，进而使得制度运行效率受损，财政不堪重负。近年来，许多发达国家，尤其是“福利国家”，已经认识到单纯追求“高福利”的弊端，逐渐走向“分类救助”、“发展型救助”、“工作福利”等新救助模式，这恰恰表明更高质量的最低生活保障是保障生计与促进受助对象自立两种目标之间的激励相容，是追求公平与效率的平衡。
对于任何一个国家，社会救助的目的不是贫困的再生产，而是在救助贫困的同时，扶助贫困对象摆脱贫困。各国对于社会救助标准和救助方式的选择决定了这一目标能否达成。如果救助标准适度、救助方式与贫困群体的实际情况相适应，则能使贫困群体在得到救助的同时，主动选择就业自立；如果救助标准过高或过低，救助方式不精准、不到位，社会救助的基本功能非但不能得到有效发挥，而且还会导致救助效率损失。
本文将经济福利改善效应与劳动供给激励效应放到统一的政策评估框架下，对我国城市低保的政策效果进行了综合评价。以消费作为经济福利的度量指标，本文的研究结果表明，城市低保显著提升了受助家庭的经济福利水平，在一定程度上改善了受助家庭的消费结构，尤其是增加了受助家庭在教育和居住项目上的支出，但是城市低保具有较弱的劳动供给激励效应。对于劳动能力不强、抚养负担重的家庭，低保救助在带来消费改善的同时，也对受助对象的劳动供给产生了相应的替代。
（三）政策建议
疫情后，世界各国深刻认识到加固和发展社会救助对于维护经济安全和社会稳定的重要性。中国明确提出社会救助高质量发展的目标，高质量的社会救助不仅是救助范围的拓展，救助标准的提高，更重要的是社会救助体制机制的完善，救助资源配置的进一步优化。
过去对于社会救助对象的识别与认定主要依赖收入和财产标准，这是不够的，即使拥有相同收入和财产水平的家庭，因劳动能力、人口抚养负担、抗风险能力的不同，可能面临不同的生活景况。下一阶段应当建立包含家庭收入状况、家庭成员劳动能力、家庭经济负担以及致贫风险因素在内的家庭经济状况综合评估体系。通过标准化、精准化的识别方法和程序确定救助对象，实现救助资源的高效配置。同时，加强对贫困边缘家庭生活困难风险的监测预警，提高社会救助管理的前瞻预判能力，及时发现和化解潜在的贫困风险，降低救助成本。
社会救助的兜底人群基本可以分为两类：一类是不具备劳动能力的老弱病残群体，该群体要实现稳定脱困，需要政策全面兜底，且保障水平应该随着居民收入水平和物价水平的变动进行及时充分的调整；另一类是具有劳动能力但是自立能力和意识薄弱的救助对象。要防止该群体产生“福利依赖”，需要开展多维帮扶，如进行集中的职业技能培训、就业创业指导和信息咨询服务，提高救助对象的职业技能和就业能力；在此基础上，对家庭照护负担较重的救助对象，通过提供托幼机构、社区照料等服务，缓解此类群体就业的后顾之忧；对于年龄较大、受教育程度不高且长期脱离劳动力市场的救助对象，通过安排公益性岗位或与之能力相匹配的工作，重在帮助其增强就业信心，恢复就业能力；对于具有劳动能力且已经就业的救助对象，应当充分落实收入豁免和救助渐退政策。
