本文作者：张晓娣，上海社会科学院经济研究所副研究员

本文摘自：宏观质量研究,2015,3(04):77-91

一、研究背景

中国经济高速增长已经持续了十多年，近年来政府在制定政策目标时多次强调要把经济增长的质量放在首要位置。质量代表增长的优劣或品质，其内涵范围之广、细节之多，恐怕很难全面而详细地概括成若干条目。但是从保障民生的角度，“有质量的增长”首先要实现以下目标——居民增收、提高福利、促进公平、扩大就业、降低税负。因此，本文依据上述几个标准，探讨政府的公共支出政策导向在改善经济增长质量上的作用。

之所以从公共支出的角度出发，是因为其与中国经济增长的质量问题密不可分。根据导向或侧重点的不同，政府支出政策大体可以分为偏重经济建设型和偏重社会服务型，随着中国政府从“生产者”和“管理者”逐步转变成社会的“服务者”，财政支出是否也应当从“以生产投资为中心”走向“以公共服务为中心”呢?面对这一颇具规范性色彩的问题，本文并无意确切地给出“应该”或“不应该”的答案，只是希望通过政策模拟，量化性地展示不同导向的公共支出战略对经济增长和人民收入的作用效果，为财政政策选择提供实证性的依据。

虽然经济增长是人民生活和社会福利改善的基础，而后者是增长的根本落脚点，但至少在短期内这两大目标并非完全一致，甚至互相冲突。当政府将大量公共资金用于投资国有企业和生产建设时，必将使得公共服务和社会保障相对滞后，迫使居民自己承担教育、医疗、养老的负担，不仅降低其可支配收入水平，而且可能加剧贫富分化;当财政支出流向民生攸关的公共产品和服务供给，又可能挤占经济建设投资、暂时牺牲资本深化与经济增长的幅度。因此，公共支出政策的选择，存在着一定的取舍;而全方位地理清各类政策的影响和效果，是正确决策首当其冲的任务。

选择投资还是服务导向的公共支出政策，既要看其是否利于经济增长，更要考察其能否高效地为人民群众创造收入和福利效用提高的机会，改善不平等的收入分配状态。所以本文在包含多种公共产品的多部门CGE框架下，分别模拟经济建设和社会服务侧重型的公共支出政策，探析不同支出策略对居民的收入、福利(效用)、公平以及经济增长等指标的影响，为公共财政政策导向的选择和确立提供理论依据。

二、多部门CGE模型的基本结构及实验情景

模型以SAM为基础，包括9个生产部门—农业、矿产、教育、医疗、公共服务业、制造业、建筑业、贸易和运输、私人服务业，6个居民部门—城乡高中低收入组，3类劳动力要素—低学历(小学及以下教育)、中等学历(初高中教育)和高学历(大学以上教育)劳动者。综合Jung和Thorbecke(2003),Clausen和Schiirenberg-Frosch(2012)的模型，本研究遵循标准多部门CGE建模技术。由于本研究关注的重点是公共支出，在一般CGE模型的基础上还将引入4类重要的民生公共产品，包括:养老保险、医疗保险、失业保险、公共教育。作为与普通居民生活最息息相关的公共服务，这4类产品的供给和配置直接影响了居民的可支配收入和消费-储蓄决策，进而对经济增长方式也有着深刻的意义。

政策实验1构建了一个宽松的预算约束情景:假设政府可支配的财政收入增加25%，增加的资金可能来自国家当前倡导的“厉行节约、反对浪费”政策，通过严厉制止公款浪费，为政府进行有效的公共支出提供额外资源。政策实验2放弃预算约束宽松的假定，而是在遵循常态化财政收入增长的前提下，假设政府用于医疗和教育这两大关键民生公共品的投入提高15%，同时生产性公共投资降低15%。政策实验3是前两个实验的后续，无论是公共消费还是投资，其扩张都需要充足的资金来源。“遏制浪费、提倡节约”固然可行，但更需要从体制上为政府寻求可持续的压缩开支渠道，而降低养老金支付规模正是可能的选择之一。因此实验3模拟当下备受争议的养老保险改革方向—延迟退休:假设自2013年底男性劳动者领取养老金的年龄提高到65，而女性则推迟到63;为了鼓励劳动者接受这种改革，将未达规定年龄标准退休的劳动者每月养老金领取额降低0.5%。

三、研究结论

在制定公共支出政策时，政府是选择有利于生产建设性的公共投资，还是侧重社会服务的公共消费?为了回答这个问题，需要全面考察不同导向的公共支出对经济增长、居民收入与分配公平的影响。本文利用多部门动态CGE模型，模拟并预测了在投资导向、消费导向和转移支付导向的公共支出战略下，部门产出、GDP、居民收入水平和差距的变动情况。比较发现，消费主导型的公共支出政策虽然在短期内对GDP的增长作用有限，但却能够有效提高国内需求，并引导生产资源从出口流向内需市场;长期来看，能够通过供给效应刺激TFP的提高，带来经济增长率的回升，但是这种效果具有一定的时滞性。同时，强调消费和转移支付的公共支出结构可以增加劳动报酬，改善以EV测度的福利指标，并且在最大程度上缩小高低收入群体之间以及城乡居民之间的收入差异。

但是，上述模拟结果是在假设政府财政收入出现额外增加的基础上得出，换句话说，在保证其他支出类别绝对量不降低的前提下，相对增加社会服务类公共支出可以产生以上种种好处。那么，在既定的预算约束下，可否牺牲生产性投资以加大教育医疗等公共服务投入呢?模拟结果显示:这样做虽然能够增加熟练劳动力供给，但由于资本积累下降导致就业机会不足，这部分劳动者将相对富余，反而造成失业率上升，工资率下降;对GDP的增长贡献也十分有限。另一方面，资本、土地等回报率相对抬高，劳动报酬相对下降，一部分受过教育的中高水平劳动力收入地位反而降低，结果是加剧了贫富不均。这说明，国家在施行科技兴国、教育扶贫战略的同时，必须不断加强资本深化，否则，将出现越来越多“学历越高反而越穷”的反常案例。

以上两点说明，对于当前的中国，社会服务支出的确需要加强，但“拆东墙补西墙”，通过削减建设投资以扩张服务支出的做法并不可取。那么强化公共服务所需要的资金从何处来?这是政府亟待解决的问题。本文考虑了一种方案——通过提高退休年龄以降低政府的社保负担，节省公共支出，并模拟了延迟退休的经济和福利影响。结果表明，这项政策将推迟养老金缺口出现的时间，将各年份的收支缺口减至原先的一半，并在未来逐步降低居民的社保缴费和综合税收负担，对失业率也有一定的遏制作用。显然，延迟退休的措施减轻了政府和居民双方的支出责任，对于增加公共产品的供给、促进私人消费都有积极的作用。从效用变动的角度来看，改革前已经退休的居民未受太大影响，年轻和未来世代的效用得到提高，而改革时处于中年的劳动者却遭受了损失。因此，这是一个代际的效用转移过程，整体看来，所有世代的效用总水平略有增长。