本文作者：李家涛，上海社会科学院经济研究所助理研究员；
原文刊载于《上海经济研究》，2021年第3期。
一、引言
中国共产党十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。推进国家治理体系和治理能力现代化，是新的时代条件下，中国共产党治国理政的题中之意。善于借鉴古今中外治国理政的经验教训推进国家治理体系和治理能力现代化，是科学地推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。我国历史悠久，古代政治文明中蕴含着大量治国理政的经验和理论，是我们在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中可以对比、分析和吸收借鉴的。
近代中国处于从传统国家向现代国家转变的社会巨变时期，面对复杂多变的国内国际局势，历届政府或主动或被动地探寻如何推进国家治理体系的现代转型，以提升国家治理能力，推动国家建设，应对“此三千年一大变局也”。传统治理体系和治理工具的更新与变革，便是近代中国政府推进国家治理体系转型，提升国家治理能力的表现。清代驿传体系（又称驿传系统，邮驿系统，邮驿体系，下文均称驿传体系）向邮政的转型，即是在这一历史背景下出现和进行的。
二、驿邮发展态势及转型原因
清代驿传体系在继承历代驿传体系的基础上因地因势进行扩充，构建了涵盖驿、站、塘、台、所、铺等机构的更为完备的驿传系统；并依据国家治理的需要和驿政发展的阶段特征，适时地进行驿政调整和改革。因之，清代驿传体系在相当长的时期内扮演着“实与军政相表里”的国家大政的角色，在清代拓展、维护疆域稳定，中央政府对地方进行有效地的长距离的管治，地方开发以及区域互动等方面皆发挥了相当重要的功用，在相当长的时间内对维护清代多民族国家的统一和稳定，发挥了积极作用。
清代驿传体系作为官方信息、物资、人员传递机构，曾以高效、快捷的特征服务于清代国家治理。及至清末，随着清王朝统治危机的加深以及驿传制度自身的矛盾和弊端，驿传体系变得较为迟滞、效率低下，已无法满足清王朝治理需求。邮政借助轮船、铁路、电报的发展，对驿传体系功能的取代，使得传统驿传体系的裁撤只是时间问题。伴随邮政对驿传体系功能的取代，清王朝驿传体系规模逐步缩减，驿费开支也随之削减，“各直省驿费原定额设银三百余万两”，降至“开支银共一百七十六万余两”。在节省经费方面，邮政功能已现成效。外国在华通信机构--客邮的存在，既侵害了中国邮政主权，同时又给中国创办邮政以示范。清政府在“清末新政”时期，设立专司轮船、铁路、电线、邮政四政的中央职能部门邮传部，筹办邮政图书馆，设立讲习所、交通银行，编修邮政相关法律等一系列新政举措，也推动了邮政事业的发展。因之，驿邮关系向着裁撤驿传体系，推广邮政的方向发展。
三、驿邮转型：裁驿归邮
尽管邮政创办之后，清朝统治集团内部就驿邮存废问题有过争论，存驿废邮一方与裁驿归邮一方各执一词；缘于邮政优势，最终裁驿归邮的主张占据了上风，并成为清末邮传部擘画邮政事业的方针。
1906-1910年邮传部曾多次奏请朝廷将各省驿站一律裁撤，以节冗费，推广邮政。不过邮传部推动裁驿归邮过程中遇到了“与陆军部争夺驿传事务管理权”、“与各直省争夺驿费使用权”、“与外籍税务司争夺邮政管理权”等多重条件的约束，未能有效地实现裁驿归邮，驿邮之间大体上处于功能上替代，形式上并存的状态。
步入民国后，交通部为解决清末邮传部留下的驿邮转型之困，设立邮政司分邮政总局职权，对邮政经营进行有限干预；推动邮政制度体系建设和邮政基础设施建设，在邮政章程的拟定方面，放权于邮政总局和邮政司，但审核环节归交通部；完善自负盈亏的邮政财政体系；上述举措推动了邮政的有效扩展。1912年5月交通部于呈大总统文呈请“自六月一日起所有从前京署外发公文改由各署自行送交北京邮局挂号寄递。”1913年6月邮政总局报告各省先后完成裁撤驿站，所有公文改归邮局递送，至此清末推动的“裁驿归邮”实现驿邮转型的目标得以完成。
四、驿邮转型进程中政府的角色
清末邮传部推动裁驿归邮举措仍未完全从传统时期职能部门施政窠臼中走出来，以硬性推动的方式，希冀在朝廷的助力下，快速实现裁驿归邮。邮传部虽在积极擘画邮政发展事宜，推动驿邮转型，由于驿邮转型牵涉中央地方关系、内政外交事务，受到了多重条件的制约，无论是施政举措的贯彻还是施政效果均有限。邮传部既非邮政的建立者，亦无有效管理权，只是扮演了受到多重条件制约的积极推动者、名义上管理者、有限监督者和服务者。有鉴于此，邮传部推动的驿邮转型效果较为有限。当然，邮传部的施政举措，随着驿邮转型情势的变化而变化，尤其注重维持与各项约束条件博弈均衡的态势下，营造推动邮政规模稳步扩增的局面，又是其调整职能和施政举措的表现。
民初交通部以施政举措的有效性推动驿邮转型。交通部在推动驿邮转型时同样面临着事权有限的状况，针对清末邮传部驿邮转型遇到的难题，在事权范围内针对性的颁布各项邮政举措，以邮政自身建设解决各项难题。交通部在推动完成驿邮转型时基于有限事权进行有效推动，以政府举措的有效性来切实推动驿邮转型。交通部的各项举措，在推动驿邮转型进程中扮演着邮政制度供给者、邮政运行监督者、服务者的角色，并利用邮政组织建设获得了部分邮政事宜管理权。尤其是各项制度建设，即便未能改变邮政管理权依然掌握在以邮政总办为代表的洋员群体中，却也实实在在地将邮政事宜纳入了交通部各项邮政制度框架下的规范运行轨道。
结 语
驿邮转型的实质是驿传体系所代表的传统国家治理工具如何向兼具治理工具和公共产品属性的现代邮政转型。驿邮转型作为近代社会转型时期国家治理体系和治理能力现代化进程中的个例，其转型进程的不同阶段，推动转型的政府职能部门，即清末邮传部与民初交通部，依据驿邮转型所面临的情况，政府职能和为政举措随之进行调整。在整个驿邮转型进程中，国家治理工具更新的同时，政府的职能和施政举措处于不断变化之中并适时地随之更新，政府治理能力也随之提升。驿邮转型对推动国家治理体系和治理能力现代化可资探讨、借鉴之处在于，在政策可行性明确的基础上，国家治理工具的更新，治理能力的提升，离不开政府职能转变。政府职能的转变，要依据变化了现实情况而做出相应的调整；在具体的政策执行环节，既要突出政府治理主体和制度供给主体地位，使得责有专依；也依赖治理工具与制度配套，以推动治理体系的完善；为取得既定的预期效果，还需注重政策的延续性，保持既定政策的稳定。
