作者：肖严华，上海社会科学院经济研究所副研究员；左学金，上海社会科学院研究员、南通大学经管学院特聘教授。
原文发表于《上海经济研究》2022年第8期 。
01问题的提出
2022年1月，我国开始启动实施职工基本养老保险全国统筹制度，实施基本养老保险全国统筹是我国养老保险制度改革的一个重要里程碑，具有十分积极的意义。目前基本养老保险全国统筹仍然以各省职工基本养老保险基金调剂为基础，因此如何评估中央调剂金制度实施近四年来（2018-2021年）、社保减免政策实施近三年来（2020-2022年）对各省份的城镇职工基本养老基金的叠加影响，如何分析其影响机制，提出相关政策建议，具有十分重要的意义。
02研究背景
1.人口“少子老龄化＋退休潮”的到来，养老金面临与日俱增的压力
2021年我国65岁及以上人口数超过2亿，占总人口14.2%，标志着我国已迈入老龄社会。目前随着建国后60后、70后的“婴儿潮”一代逐步进入“退休潮”，再叠加人口生育率的下降，劳动力人口数的逐步相对下降，中国人口“少子老龄化＋退休潮”产生共振效应，直接冲击养老金，对养老金可持续性带来了巨大压力。
2.各省份养老金盈缺不平衡，大部分省份出现当期入不敷出
2020年城镇职工基本养老基金当年结余的省份只有6个（广东、北京、云南、西藏、新疆、湖南），其余25个省份都出现当年基金收不抵支，其中，当年基金赤字较大的省份依次为浙江、上海、辽宁、山东、黑龙江、江苏、四川、吉林、河北、内蒙古、河南、湖北等，部分原因是由于2020年实施4%上解比例的中央调剂金与新冠疫情的叠加影响。
03中央调剂金的效果评估
实施中央调剂金制度以来，2018至2021年四年间，跨省调剂规模达到了5876亿元。
1. 对中央调剂金作出净贡献的有七个省份（市），依次是广东、北京、江苏、福建、浙江、上海、山东。其中，广东、北京是最大的净贡献者，净贡献占跨省调剂规模之比分别达到了37.88%、24.78%。
2. 贵州、云南、西藏三省份净贡献为零，没有影响。
3. 其它省份（市）是中央调剂金的净受益者，按占跨省调剂规模之比，依次是辽宁、黑龙江、湖北、吉林、内蒙古、四川、江西、山西、河北、湖南、重庆、甘肃、广西、陕西、安徽、河南、天津、青海、宁夏、新疆、海南。其中，辽宁、黑龙江是最大的净受益者，净受益占跨省调剂规模之比分别达到了29.69%、26.49%。
04中央调剂金与社保减免政策的叠加影响
根据《中国统计年鉴（2021）》与《中国统计年鉴（2020）》的分地区城镇职工基本养老保险基金收入数据，本文比较了2020年分地区城镇职工基本养老保险基金收入与2019年之差，结果是2020年广东城镇职工基本养老保险基金收入减少了1735.1亿元，上海减少了897亿元，江苏减少了741亿元，浙江减少了642.6亿元，北京减少了600亿元，全国各省份的职工基本养老保险基金收入都减少了。
鉴于2020年是中央调剂金制度实施的第3年，执行上解比例提高到4%；鉴于2020年中国各省执行社保减免政策从而少交或免交养老基金，因此上述结果体现了中央调剂金与社保减免政策的叠加影响。
05主要结论与建议
1.决定某一省份是中央调剂金的净受益者还是净贡献者，取决于该省的人口变量
和工资变量
，而与上解比例
无关。提高上解比例，可以显著提高中央调剂金总规模，影响各省净拨付额、当期结余和累计结余，起到调盈补缺、削峰填谷、均衡两极的作用，但并不影响全国基本养老金当期结余和累计结余。
2.中央调剂金与社保减免政策对养老基金的叠加影响，主要是在2020年。2020年全国职工养老保险基金收入比2019年减少了8543.1亿元，各省份的职工基本养老保险基金收入都减少了，其中广东减少了1735.1亿元，上海减少了897亿元，该结果体现了中央调剂金与社保减免政策的叠加影响。
3.作为阶段性措施，社保减免政策直接减轻了企业负担，稳住了市场主体，保住了居民就业，有力维护了社会稳定大局；同时助力企业投资稳步恢复，助力消费企稳复苏，有效地对冲了新冠疫情带来的不利影响，有力维护了经济发展大局。
社保减免政策对养老基金的影响是暂时的，而全国统筹的影响是长期的。已经实施四年的中央调剂金制度是养老保险全国统筹的第一步。2022年1月开始启动实施的基本养老保险全国统筹制度仍然以基金调剂为基础，尚未实现全国统收统支与统一运行管理，参保人跨地区流动还存在养老金转移接续的问题，实现基本养老金全国统筹是一个涉及多方利益的复杂的政治过程，唯其如此，其进展比原来的预期更加慎重与缓慢，目前还是全国统筹的初级阶段。展望未来，基本养老保险全国统筹将是一个分阶段、循序渐进改革与完善的动态过程，是一个逐步向中央统收统支与统一运行管理过渡的动态过程。这不但是基本养老保险改革的需要，也是建设全国统一的劳动力大市场的需要。今后需要进一步深化城镇职工基本养老保险制度的结构改革，加强全国社保基金的战略储备与投资能力，以有效应对人口老龄化以及此次新冠疫情对养老保险基金可持续性的影响。
