本文作者：陈国政，上海社会科学院经济研究所副研究员；
原文发表在《学术月刊》2022年第9期，公众号内容有删减。
城市治理是当今世界各类城市共同面临的现实问题。由于城市面临着不确定性的外部环境，城市治理总是呈现动态过程，从常规治理状态快速转向应急治理状态以高效应对突发灾害，进而再从应急治理状态顺利转向常规治理状态，与之相应，需要构建和完善科学、系统、完整的城市治理动态机制。为此，现代城市治理动态机制研究，既要高度关注城市常规治理机制，也要高度重视城市常规治理机制与应急治理机制的互动转换，更要关注遇到突发灾害时的城市应急治理机制的构建与完善，在城市治理动态机制全过程中做到全局与重点的协调统一、静态与动态的有序转换。
我们认为，现代城市治理动态过程包括以下五个环节：常规治理、从常规治理转向应急治理、应急治理、再从应急治理转向常规治理、最后再回归到常规治理。这五个环节，前后相继、环环相扣、顺畅流转、协调统筹，构成了现代城市治理动态全过程。与之相应，就必须进行这五个环节的城市治理机制设计，进而形成现代城市治理机制动态的完整机制链条。这一城市治理机制链条全过程的各个环节还必须连续顺畅地、无缝衔接地、及时高效地转换，最终构成了现代城市治理机制动态的全过程。习近平总书记深刻指出：“要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，把健全公共卫生应急管理体系作为提升治理能力的重要一环，着力完善重大疫情防控体制机制，毫不放松抓好常态化疫情防控，全方位全周期保障人民健康。”在这一城市治理动态机制链条中，最值得关注的是常规治理机制、从常规治理转向应急治理的机制转型、应急治理机制三个环节。
完善城市治理动态机制，需要从以下三个方面发力：
第一，进一步拓展现代城市治理的理念和机制内涵。现有的城市治理机制的内涵往往局限于静态治理，忽略了动态治理；往往局限于常规治理，忽略了全过程治理。这样狭隘的城市治理理念及其机制，不适应经济全球化、信息化数字化智能化基础上现代城市治理的需要，因而在理论和机制上需要不断拓展。我们认为，现代城市治理的理念和机制内涵，不仅包括常规治理机制，还包括从常规治理到应急治理的转型、应急治理机制、从应急治理机制向常规治理机制的恢复、重新回归到新的常规治理机制等前后连贯、环环相扣五个环节的治理机制。这一现代城市治理及其机制内涵拓展的实质是，既关注常规治理及其机制也关注应急治理及其机制，既关注静态的城市治理及其机制也关注动态的城市治理及其机制。从原先的常规治理机制，拓展到了城市治理五个环节的治理机制，进而形成现代城市治理机制动态全过程的系统机制。当突发灾害暴发后，从常规治理机制向应急治理机制的转型，这一阶段要迅速、及时、精准，要以尽可能短的时间完成城市治理机制的转型，减少转型过程中的混乱带来的经济社会损失；当突发灾害消除后，在重新恢复到新的常规治理机制的过程中，要充分考虑应急治理机制退出过程中整个社会的适应问题，以及城市居民的心理转换，提供多渠道的社会咨询服务；最后，随着突发灾害对城市冲击的消除，城市治理机制也迅速回归到常规治理机制轨道，城市治理也重新步入常规治理轨迹。
第二，预先制定现代城市治理的各种常规、转型和应急预案。在现代城市治理中，要遵循城市发展自然规律，依据城市治理不同阶段的特征采取相应的治理机制，要做好不同治理机制的及时、有效转换，遵循城市发展自然规律，完善城市治理机制，提升城市治理效能。城市发展自然规律是城市发展中固有的、本质的、稳定的必然性联系。当城市发展遇到突发灾害后，城市运行的外部条件发生了巨大的深刻变化，城市治理也必然从常规治理转向应急治理，城市治理机制也必然由原来的常规治理机制快速转变到应急治理机制，切实做到这种城市治理及其机制的及时有效转换才符合城市发展自然规律的必然要求。因此，要按照城市治理转型的客观规律来制定城市治理及其机制的各种常规预案、转型预案和应急预案。
第三，大力完善现代城市应急治理机制。虽然城市应急治理机制应用的概率比较低，应用的时间也比较短，但是，城市应急治理机制仍然是现代城市治理机制动态全过程中必不可少的重要环节。因此，在城市发展常规状态下，要提前做好现代城市应急治理的研究和预案设计，要预先拟定一套完整的现代城市应急治理机制。现代城市应急治理机制的内容至少包括中央政府、城市政府、企业和社会各界四个方面的内容。
一是要充分发挥中央政府在现代城市应急治理中的指导作用。当某个城市遇到突发灾害时候，中央政府应当立即启动应急预案，实施应急治理机制，帮助城市政府和社会各界及时、从容地应对。处于城市治理更高层级和置身事外的中央政府，既能够保持清醒的战略判断和战略定力，也能够避免各种利益纠葛，因而能够以理性、科学、务实的态度和认识，介入这个城市的应急治理，推动城市政府从常规治理及时转向应急治理，敦促城市治理机制由常规治理机制转向应急治理机制，这样就可以实现城市治理的快速反应机制和转型机制的迅速形成和落实到位。
二是要制定地方政府针对突发灾害的应急治理预案。有了各种地方政府的应急治理预案，一旦遇到突发灾害，就能够做到心不急、人不慌，有条不紊地直接进入预先准备好的应急治理模式。对此，习近平总书记指出：“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，发挥深圳信息产业发展优势，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。”并且强调“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。上海要继续探索，走出一条中国特色超大城市管理新路子，不断提高城市管理水平。”
三是企业也应该事先准备好应对突发灾害的各种预案。企业作为社会经济运行的主体，是现代城市经济社会生活中的重要组织形态。企业必须在日常运行中事先考虑和充分准备好应急状态下，如何确保企业生产经营活动正常进行，如何参与城市应急治理，但根本的任务是做好企业自身的应急治理。就企业来说，参与城市应急治理，为城市正常运行做贡献，就必须保证、保障企业正常的生产经营活动，不能停工、停产、停市。
四是社会各界要定制应对突发灾害的应急治理预案。社会各界包括医疗、卫生、养老、教育等各类要素，城市各类要素之间纵横交错，流动性强，形成“你中有我、我中有你”的复杂体系，社会各个环节更加错综复杂。面对庞大的城市治理需求，城市治理能力不足、城市治理机制失灵等问题，显得尤为突出。处理不好、处理不当，都会难以确保城市高效精准施策、安全有序运行。这一现实，也倒逼现代城市社会各界进行信息化、数字化、智能化转型，提升现代城市的治理体系和治理能力现代化水平，形成数字治理、智能治理、精准治理、主动治理、协同治理和科学治理的新格局是现代城市治理体系和治理能力现代化的必然选择。
