支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港（以下简称自贸港）政策和制度体系，是新时期改革开放的重大举措。建立自贸港税收制度是海南自贸港政策和制度体系的关键一环，自2020年6月《海南自由贸易港建设总体方案》发布至2023年6月，从中央到海南省各部门颁布实施了42项税收政策，形成了海南自贸港税政策和制度体系，为2024年提前封关奠定了坚实基础。其中，2020年-2021年颁布的税收政策形成了海南自贸港税收制度框架，2021年以来，国际局势跌宕起伏，国内经济也发生了较大波动，这一时期从中央到地方的一系列政策，尤其是日益完善和优化的税收制度政策实施，不仅凸显完善合理的税收制度保障对社会经济发展的激励作用，凸显了海南自由贸易港发展的重要性和前瞻性。
一、海南自由贸易港税收政策的主要特征与成效
（一） 海南自由贸易港税收政策的主要特征
1.个人所得税制度持续优化
为吸引更多人才建设海南自贸港，2020年6月财政部、国家税务总局颁布了《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》（财税〔2020〕32号）后，给予在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，给予免征。此后，为落实32号文件内容，陆续颁布实施了四项配套政策，为海南吸引高端人才做出了巨大贡献。主要内容和特点：第一，人才清单管理政策中关于183天给出了清晰合理的范围。《暂行办法》的最大亮点在于将财税〔2020〕32号文件中规定的“连续缴纳社保 6个月调整为”累计居住183天“，并且清晰规定因职业特点造成居住不满183的行业特定人员，其个税处理方式。第二，科学合理的减免税额计算。明确了来源于海南自由贸易港的所得是来源于海南自由贸易港的所得，是指高端紧缺人才从海南自由贸易港取得的综合所得(包括工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四项所得)、经营所得以及经海南省认定的人才补贴性所得，相应税款在海南自由贸易港缴纳。第三，部门之间的联合管理和服务进一步加强了协调性。明确了在海南省政府统一协调下，依托海南省社会管理信息化平台，人力资源社会保障部门、税务部门等相关部门加强事前、事中监管，做好征管工作。
2. 企业所得税制度不断完善
为进一步鼓励海南自贸港企业发展，在财税【2020】31号的基础上，陆续发布了相关政策，不断优化政策措施，突出表现在：第一，扩大了适用对象范围，第二，完善了具体判定标准，第三，增加了负面规定。不具有生产经营职能，仅承担对内地业务的财务结算、申报纳税、开具发票等功能；注册地址与实际经营地址不一致，且无法联系或者联系后无法提供实际经营地址等情形，不属于实质性运营。第四，明确了后续监管要求。一方面，明确享受自由贸易港鼓励类产业企业所得税优惠政策的企业，在办理年度汇算清缴时提交《实质性运营自评承诺表》，还权还责于市场主体，促进纳税遵从。另一方面，建立实质性运营联合核查工作机制和争议协调解决工作机制，强化部门联合监管，加强风险防控，保障合法经营市场主体权益。第五，优化产业目录指引促进了产业结构化。持续优化的所得税制度增强了政策的确定性，防范了行业性、系统性税收风险。
3.离岛免政策持续发力。
为进一步提升旅客的购物体验、促进旅游消费，海关总署、财政部、税务总局于2023年3月发布了《关于增加海南离岛免税购物“担保即提”和“即购即提”提货方式的公告》〔2023〕25号，海南离岛旅客免税购物增加“担保即提”和“即购即提”提货方式 。不断提高购物便利度的离岛免税政策已成为海南自由贸易港最亮眼的政策。〔2023〕25号公告规定，使用上述两种方式购买的离岛免税品属于消费者个人使用的最终商品，应一次性携带离岛，不得再次销售。同时，明确和加大了处罚力度。离岛旅客使用上述两种方式提货，自购物之日起，离岛时间不得超过30天（含）；对于超过30天未离岛且无法说明正当理由的，三年内不得购买离岛免税品。对于构成走私行为或违反海关监管规定行为的，由海关依照有关规定予以处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.“零关税”政策逐步扩大实施范围
《海南自由贸易法》和《海南自由贸易港建设总体方案》提出，在2025年前实行“一负三正”、“零关税”清单，其中包括对海南自贸港进口营运用交通工具及游艇“零关税”实行正面清单管理。自2021年政策实施以来，享受“零关税”进口的交通工具及游艇已涵盖多功能乘用车、多用途货车、滑翔机、直升机、货运飞机、游艇、帆船、集装箱船、甲板货船、散货船、成品油船等多类交通工具。截至2023年6月，已实施“零关税”政策有三大类：（1）原辅料“零关税”政策；（2）自用生产设备“零关税”政策；（3）交通工具及游艇“零关税”政策。
5. 航班保税航油政策逐步细化
2021年2月，财财税〔2021〕2号提出，对以洋浦港作为中转港从事内外贸同船运输的境内船舶，允许其在洋浦港加注本航次所需的保税油；对其在洋浦港加注本航次所需的本地生产燃料油，实行出口退税政策。对不含税油（上述保税油和本地生产燃料油）免征关税、增值税和消费税。在此基础上，2021年7月，财政部、海关总署、税务总局、民航局联合发布《关于海南自由贸易港进出岛航班加注保税航油政策的通知》（财关税〔2021〕34号）提出，全岛封关运作前，允许进出海南岛国内航线航班在岛内国家正式对外开放航空口岸加注保税航油，对其加注的保税航油免征关税、增值税和消费税，自愿缴纳进口环节增值税的，可在报关时提出。该政策的出台，进一步降低自由贸易港航空运输业经营成本，有利于吸引更多的人流、物流向海南集聚，推动自由贸易港建设不断取得新成绩。
（二）海南自由贸易港税收制度实施成效
2021-2023年中央有关部门和海南省政府及有关部门持续发布的重要税收政策一共12项，从顶层设计到具体实施路径，制度保障日益完善，政策框架不断完善和日益优化，不断释放的政策红利显著推进了海南经济发展。
1.所得税优惠政策吸引人才和市场主体快速增加
据椰网报道，2022年海南引进人才超10万。海南营商环境优化提升。全国工商联调查显示，海南省营商环境全国排名前移4位，市场主体增速连续34个月保持全国第一。海南省经营主体不断增长，2023年一季度，海口新增经营主体超20万户。其中，现代服务业新增户数同比增长40.31%，热带特色高效农业新增户数同比增长23.98%，高新技术产业新增户数同比增长5.82%，旅游业新增户数同比增长73.68%。
2.不断优化的税收政策激励了进出口总额总体上涨
海南自由贸易港在全球的影响力不断增强，进出口贸易总额处于增长趋势中。2022年-2023年，全球社会经济波动加剧，国内在双循环发展中相应地遇到了一些阻力，部分外资离开中国，前往东南亚一些国家、日本和美国等；对海南自由贸易港发展带来一定影响。总规模整体增加，但是趋势在波动中下降。这说明，海南自由贸易港发展必须更大力度对外开放，在跟高层次和规模上融入全球市场，成为我国经济双循环的关键节点之一。
3. 离岛免税业务占全球份额从2%增长到17%
尽管2022年我国社会经济运行遇到了重大挑战，但是不断优化的“离岛免税政策”为海南自由贸易港发展提供过了强劲动力，海南离岛免税业已成为21世纪全球旅游零售业独特的成功案例。海南目前已成为全球第一大香化品牌免税市场，离岛免税销售额于2020年和2021年分别同比增长了127%和84%，均创下了历史新高。
在离岛免税购物政策方面最大的变革之一是，2023年3月对免税购物商品的取货政策进行了重大调整。这些改进措施主要分为两个关键领域：“担保即提”和“即购即提”。这些措施能确保增加游客成为购物者的转化率，并降低物流成本。日益优化的“离岛免税政策”为其日益高涨的全球自由贸易港地位给与了制度保障。
4. 所得税、增值税等优惠政策效应促进规上企业利润在波动中上升。
为了加快发展海南自由贸易港，2022-2023年陆续出台了一些列税收政策，细化了人才吸引政策、企业所得税优惠政策征管措施、“零关税”政策等，这些税收政策在对标国际最高水准自由贸易港的基础上，充分体现了海南自由贸易港特色，因此显著推动了海南自由贸易港发展。由图1可知，股份制企业在波动汇中呈增加态势，外资企业在2022年经历了国内外环境的考验后，再次大幅提升，尤其是2022年12月至2023年3月，增幅全国第一，成绩十分亮眼。
图1 2018年1月-2023年3月海南省规模以上工业增加值月度趋势图（%）
二、推进海南自由贸易港税收制度思路与政策建议
《海南自由贸易港建设总体方案》提出，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，构建特殊的税收制度安排。“简税制”的重要表现之一，是实现由以增值税为主的流转税体系向销售税的转变，即于2025年之前实现增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税和教育费附加五项税（费）合一，代之以在货物和服务零售环节开征的销售税。本报告基于2024-2025年封关运作的背景，就海南自由贸易港税收制度推进提出优化思路和政策建议。
（一）推进海南自由贸易港税收制度的整体思路
1.以“简税制”为原则，逐步优化税收政策
相较于增值税，销售税在单一环节征收，避免了重复征税，减少了对生产和分销等前端和中端环节的干扰，避免税收因素对中间交易环节的影响，更加体现中性原则，有利于激发经营主体活力。以“低税率”为原则，突出自由贸易港优势
2. 以“严征管”为原则，推进征管现代化
降低征纳成本是实现征管现代化的必要条件。“五税合一”后的销售税在商品和劳务的最终销售环节开征，在征收管理层面增加了零售环节的逃税风险。为此，在加大税法宣传力度的基础上，应根据不同商品和劳务的交易特点采取相应的税收征管措施，税务部门要积极与银行、司法部门合作，建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，既严格征税，又避免影响经营者的正常生产经营。
（二） 优化税制推进海南自由贸易港发展的政策建议
1.聚焦优势产业，完善自由贸易港税收制度
第一，构建现代化税收制度是建立海南自由贸易港制度的代表性措施。在“低税率、简税制、严征管”的原则下，聚焦优势产业，提高海南自由贸易港高质量发展的关键路径。要推动财权与行政权的科学匹配，科学分配自由贸易港各项财政收入的分配比例，特别是协调中央税收、地方税收和中央与地方共享税收的设置，有助于缓解地方财政纵向失衡，从根本上解决岛内地方财政不稳定、可持续发展的问题。第二，借鉴全球自由贸易港的成功经验，全球众多自贸港主要通过以低税率为核心的税收政策降低税负，吸引国际资本和企业投资，、聚焦发展优势产业，例如英国、加拿大、新加坡和中国香港等国家和地区的自贸港，普遍执行低于20%的企业所得税率。以新加坡为例，针对本国土地资源匮乏和重工业基础薄弱的劣势，通过不断降低公司所得税税率（从1999年的26%逐步降到17%）、且无资本利得税，吸引全球资本，重点发展国际运输服务、商品进出口服务等第三产业，缔造了全球最活跃的自贸区。
2. 进一步简税制、提升税收征管效能
第一，在减税降负的进程中，不断优化自贸港税收政策、通过优化减税降负政策，吸引各类经营主体到海南进行长期战略布局。与此同时，我们发现，来自有关部门的税收优惠政策按大类是38项，汇总的自由贸易港税收政策电子版近600页。从减轻征纳成本角度出发，后续应进一步减税降负，简化政策，提高征管效能。第二，为顺利实施“五税合一”后销售税，不断优化征管机制。海南自贸港实施销售税，目的是为了优化营商环境、简化税制、税负水平具有竞争力，相应地，简税制能够有效降低税收征纳成本，提高征管效率，同时显著降低企业的经营成本，进而增强企业活力。为此，2024年税务部门需要与有关部门积极沟通，为简化税制做相应准备，包括提前为经营主体做出税务安排等。
3. 跟踪全球自贸港政策，持续优化离岛免税政策
2020年以来，海南的离岛免税行业迅猛发展，业已位居世界前列，但是在管理机制、政策实施方面仍需要向韩国、日本、新加坡等国家借鉴和学习。建议跟踪其他国家不断优化的自贸区（港）政策，持续优化海南自由贸易港税收政策，合力打造多元化市场。岛上的旅游基础设施正以快速的速度进行重大投资从公路到酒店、从零售到餐厅。“文化+商业+旅游”的组合无疑是海南未来成功的关键，因为中国消费者越来越寻求体验，而不仅仅是交易。
封关将成为变革的突出驱动力，推动海南韧性重塑，逐浪前行全岛封关的同时简并增值税和消费税，启动零售环节征收销售税。从而建立海南自由贸易港开放高地为创新导向并紧密链接内地与世界经济，促进我国新发展阶段高质量发展的新型现代税制。
