摘要：改革开放以来，为适应经济体制改革的需要而推进行政体制改革，但是行政体制改革不仅仅是为了适应社会主义市场经济的建设，行政体制内部也发生了根本性的变化。这种变化使得国家治理现代化成为行政体制改革的成果和延续，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，国家治理现代化成为进一步全面深化改革的保障。通过国家治理现代化，可以解决市场机制泛化、市场失灵与市场化程度不足的改革难题，促进社会主义市场经济体制更加完善。
关键词：国家治理现代化、经济体制改革、行政体制改革
中图分类号：F093/097
文献标识码：A
文章编号：1005-1309(2017)05-0000-000
党的二十大报告指出：“改革开放迈出新步伐，国家治理体系和治理能力现代化深入推进，社会主义市场经济体制更加完善，更高水平开放型经济新体制基本形成。”科学认识改革开放以来国家治理体系和治理能力现代化与社会主义市场经济体制改革的相互关系，成为理解改革开放史的重要课题。习近平总书记强调：“进一步全面深化改革，要锚定完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，紧扣推进中国式现代化，坚持目标导向和问题导向相结合，奔着问题去、盯着问题改。”理解国家治理现代化同改革开放的内在逻辑关系，对于当前我国经济高质量发展有着重要意义。
国家治理现代化与改革开放或社会主义市场经济体制改革的关系是理论界关注焦点之一。有学者指出，必须在国家治理体系和治理能力现代化总目标要求下，加强社会主义市场经济与其他改革的协调发展（顾海良，2014）。也有学者认为，国家治理体系和治理能力现代化建设把社会主义核心价值观注入到经济发展和社会治理实践中（沈壮海，2016）。一些学者认识到，国家治理现代化是行政体制改革的进一步深化（陈宗胜等，2018）。甚至有学者提出，破除生产力发展的各种体制机制障碍，要同步推进行政化、要素市场化、国家治理体系和治理能力现代化改革（刘儒等，2018）。由此可见，理论界已认识到行政体制改革、国家治理现代化与改革开放之间存在紧密关系。在具体涉及社会主义经济体制改革的问题上，学者们从行政体制改革与社会主义市场经济体制改革关系中，逐步摸索出中国发展的独有模式。如市场与政府相互配合进行资源配置（关丽洁、纪玉山，2015）；经济体制改革过程中我国“强政府—弱市场”模式转变为“强政府—强市场”（李刚、周加来，2018）等。
在已有研究基础上，本文将在理论上阐明国家治理现代化、行政体制改革、社会主义市场经济体制改革之间存在的互相影响的逻辑关系，这种关系在推动改革开放进程中发挥着重要作用。本文认为，国家治理体系和治理能力现代化建设是行政体制改革于改革开放以后的重大成果，也是其在更高水平、更高层级上的延续。改革开放后，社会主义市场经济体制改革带动了行政体制改革推进，而新时代以后该关系发生翻转。随着全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，国家治理现代化推动了社会主义市场经济体制完善，为更高水平开放型经济新体制的基本形成做出贡献。
一、改革开放以来经济体制改革对行政体制的内在影响
从理论层面理解和说明行政体制改革相对于经济体制改革发生的变化可进一步解释新时代以前行政体制改革如何最终过渡为建设国家治理现代化。
1978年十一届三中全会后，政府工作重心转向经济建设，包括中央政府在内的行政体系建设围绕经济建设进行了扩充。到1983年，国务院增设机构48个。 1984年十二届三中全会提出：“发展社会主义商品经济”，“把种种社会经济活动统统纳入计划，并且单纯依靠行政命令加以实施，忽视经济杠杆和市场调节的重要作用，那就不可避免地会造成在计划的指导思想上主观和客观相分离，计划同实际严重脱节。”随之而来的是以“转变政府职能是机构改革的关键”为关键命题的1988年行政体制改革。宋世明认为这场改革“既有政治背景又有经济背景”，改革后政府职能定位是“实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能”。国务院撤销12个部委，同时新建9个部委。 党的十三大报告提出“国家调节市场，市场引导企业”。卫兴华认为：“这种新的经济运行机制，事实上已与社会主义市场经济的运行机制相一致。” 党的十四大报告提出“建立和完善社会主义市场经济体制”，党和政府在经济管理的职能主要在于“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查”。 行政体制改革主要内容是转变职能、明确部门职权和理顺权责关系以及精简机构。 之后，行政体制改革随着经济体制改革的逐步深化进一步推进，总体侧重机构精简和行政效率增强两方面。
通过在理论上描述行政体制变化，可回答行政体制改革如何适应经济体制改革，并进一步解释2013年以后国家治理现代化如何引领进一步全面深化改革，特别是促进社会主义市场经济体制更加完善。
在适应社会主义经济体制改革过程中，行政管理体制产生了一些为新时代以后国家治理现代化奠定了基础的内在变化。首先，行政体制内部分工细化。行政体制改革内部分工越发明确，并被细化为不同环节，最终构成一个链条。其次，分工细化使行政效率提升成为可能。工作简单、效率不充分的领域适当合并后效率提升。再次，行政管理体制内出现基于分工的市场化。随着行政管理体制内分工细化以及行政管理工作链的出现，在部分环节引入竞争机制也成为可能。一些行政管理辅助环节被外化到体制之外，一方面这些被外化到行政管理体制外的领域，通过市场机制引入人才、资金等发展要素后效率进一步提升，进而提升了行政管理能力；另一方面体制内影响力逐步向体制外溢出，特别是与社会和市场的关系进一步紧密，为新时代以后国家治理现代化建设提供了条件。最后，行政体制内部专业化程度逐步提升。总之，行政体制改革推动行政管理效率提升。
二、国家治理现代化与深化经济体制改革相互关系的逻辑转换
通过行政体制改革，行政管理真正转变成一种国家治理行为，经济体制改革对行政体制改革单方面的影响随之发生转变。
2013年新时代开启以前，行政体制改革目的是适应经济体制改革需要。从计划经济到社会主义市场经济，政府对经济从全面管理变为宏观调控，职能从管理转向服务。此时行政体制改革目的是让社会主义市场经济运行机制发挥出优势，政府逐步退出微观领域的直接管控。然而，这也产生了国家治理能力不足引发的市场问题。
随着行政体制改革推进，推动国家治理体系和治理能力现代化基本条件已经具备，特别是逐步形成了宏观、中观、微观的国家经济治理格局，并在治理组织、治理制度、治理效能等方面积极推动现代化。在治理组织建设上，政府不再是唯一的治理主体，治理主体之间通过协商，科学制定治理规则和制度。治理效能建设则主要体现在治理执行与协商能力，在党的领导下，政府在行政体制外组织其他治理主体协商达成统一行动方案，并强化行政体制内部执行力，保障治理顺利运行。
国家经济治理体系和治理能力现代化建设的推动，适应于社会主义现代化建设中对经济治理的新需求。高质量发展推动了一些新的公共领域的形成，产生了新的治理需求。比如中观经济治理中的区域协同和区域一体化对传统行政管理模式的突破，以及微观经济治理中高科技创新园区吸纳政府机构以外的科技创新主体以实现高质量发展。
新时代国家治理体系和治理能力现代化建设是改革开放以来行政体制改革的成果，也是在更高水平上对行政体制改革的深化和延续。国家经济治理能够应对高质量发展对治理提出的更高要求，也能反过来推动进一步全面深化改革，解决社会主义市场经济发展中的问题。
三、国家治理现代化推动进一步全面深化改革
改革开放以来经济体制改革的开展使经济完成了计划到市场的转型。在世界范围内，中国的经济转型堪称奇迹，同时期转型国家大多经历经济震荡，只有中国经济转型在平稳中完成，并在经济总量和质量上实现了快速发展。 但也应看到，我国社会主义市场经济发展过程中局部领域市场发展过度和市场发展不充分的情况并存。
在公共服务和公共品供给中引入市场机制固然可以提高公共服务和公共品供给质量，但在实际操作中很难把控在什么环节和领域引入市场机制，且易出现市场机制泛化现象。比如城市公共空间里某些企业对特定空间的占据，以及教育和医疗行业的过度市场化。同时也应注意到市场机制自身缺陷。比如一些新兴产业中企业为巩固自身垄断地位抑制产业科技创新发展，使得国家采取措施治理产业资本无序扩张。
除了市场经济体制被泛化、市场失灵，更大的问题依然是市场程度不充分对经济发展的抑制问题。地方保护主义、产业准入行政壁垒等问题依然限制高质量发展，其形式也更加复杂。在构建高水平社会主义市场经济体制的过程中，从根本上解决这些问题需要发挥我国国家制度和国家治理体系多方面的显著优势，推动国家治理现代化。
通过国家治理现代化，进一步全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，当前主要的任务包括宏观层面健全宏观经济治理体系，加强诸多发展领域的协调平衡，通过国家治理带动市场与社会健康发展；微观层面建立健全民营企业治理体系、优化外资企业营商环境，使经济运行微观基础更牢，提升社会主义市场经济的法治化、国际化水平。
四、总结
学术界对于改革开放以后经济体制改革和行政体制改革的关系研究通常关注经济体制改革对行政体制改革的单向推动，并未注意到行政体制改革对行政体制内部所产生的影响。我们认为随着经济体制改革的深入，特别是在社会主义市场经济体制确立以后，行政体制内部出现了分工细化。这不仅提高了行政管理体制的效率，促进了体制内部各环节专业化，更使得行政体制内部一些可以通过市场化的环节和领域转移到行政体制之外。这最终使得行政管理体制的影响力向体制外溢出，政府行政管理转变为国家治理，并开启国家治理体系和治理能力建设的序幕。由此观之，新时代后国家治理现代化与深化经济体制改革呈现相互促进的互动关系。国家治理现代化成为进一步全面深化改革、推动社会主义市场经济体制更加完善、建设更高水平开放型经济新体制的保障。特别是国家治理现代化可以解决市场机制泛化、市场失灵以及市场化程度不足等社会主义市场经济建设问题。
