摘要：本文基于中国环保管理体制垂直化改革的实践，分析了环境保护管理权限划分对绿色技术创新的影响。使用2011年到2021年地级市数据，运用双重差分模型进行实证分析，发现环保垂直管理改革对绿色专利数量具有显著的促进效应。对不同类型的专利分别进行考察，结果显示改革主要增加了绿色实用型专利数量，对绿色发明专利无显著影响。异质性分析结果揭示，改革对特大城市和超大城市的促进作用高于其他规模相对较小的城市。进一步对相关机制进行探讨，发现环境规制强度上升是促进绿色技术创新的重要影响因素。可见，环保垂直改革不仅有利于加强环境治理，也有利于提升地区的绿色竞争力。
一、引言
改革开放以来，中国经济增长举世瞩目，与此同时，粗放的发展方式也带来了环境污染、生态恶化等难题。环境政策执行不力被认为是中国环境治理困境的制度根源（Jin et al.，2016）。地方政府出于税收、就业等方面的考虑，往往缺乏加强环境治理的激励。针对这一问题，中国政府逐步在全国范围内实施环保管理体制垂直化改革，对管理权限重新进行划分。2016年9月，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（简称《指导意见》）出台，环保管理体制垂直化改革正式启动。其核心是将环境监测、监察事权以及人事任免权上收至省级政府，同时将执法权从县级提升至市级。垂直改革旨在通过增加上级政府对环境保护的管理权限减少地方保护，提高环境政策的执行效率和效果。
环保管理垂直改革通过增强环保部门的独立性，为加强环境执法创造了条件。理论上，环境规制强度上升可能对绿色创新产生正反两方面影响。环保垂直改革是否促进绿色创新存在不确定性。然而，现有文献对这一问题的探讨尚显不足，亟需更多实证分析来深入理解环保垂直管理改革如何具体作用于绿色技术创新过程，以及如何通过政策调整进一步优化其对绿色创新的正向激励作用。
二、文献综述
本文主要和两类文献相关，第一类是研究政府组织结构对环境和经济影响的文献；第二类是探讨环境规制对绿色创新影响的文献，该类文献包含理论分析和对中国环境政策的实证检验。
研究政府治理的文献认为，政府组织结构、官员所受到的权力约束、治理方式是政府官员行为的重要决定因素（Shleifer & Vishny, 1993）。Kunce 和 Shogren（2007）指出，地方政府间竞争和环境分权导致政府竞相放低环境监管标准的“竞次”现象。此外，环境部门的弱排名激励机制进一步弱化了环境指标在中国官员考核中的占比（练宏，2016）。这导致地方政府普遍忽视环境治理。
针对环境规制怎样影响企业创新，存在正反两方面观点。新古典经济理论认为，环境规制增加了企业的污染治理成本（Clarkson et al., 2004），从而挤出了原本可用于创新的资源（Palmer et al., 1995；Petroni et al., 2019）。在面临资金等约束的情况下，环境规制对创新具有抑制作用。Porter（1991）等文献则认为，加强环境规制有助于激发企业创新，进而提升企业效率和竞争力，即“波特假说”。Porter 和 Van der Linde（1995）进一步指出环境规制激发的创新能够抵消环境规制产生的成本，有利于提升企业竞争力。
三、识别策略、数据和回归结果
基于中国环境保护机构垂直化改革的实践，使用双重差分（Difference-in-Difference）模型识别环境保护管理权限划分对绿色创新的影响。涉及到的数据主要为地级市层面的宏观数据，包含绿色专利数据、环保机构垂直化改革的数据、生产总值等宏观数据以及环境规制强度数据等。
回归结果显示，环保垂直改革主要对绿色实用型专利具有促进作用，而对绿色发明专利无显著影响。针对政策时间节点、中央环保督察、“两控区”政策等因素可能产生的干扰进行稳健性检验，该结果稳健。异质性分析结果显示，改革对不同城市的影响存在异质性，相较于其他城市，特大城市和超大城市在绿色创新方面的增长更为明显。使用政府工作报告中环保词频占比作为被解释变量进行回归分析，考察改革是否提升了环境规制强度。结果显示衡量环保垂直改革处理效应的系数均显著大于零，表明改革促使地方政府对环境的管制强度上升，进而为企业加强绿色创新提供了激励。
四、结论
本文分析结果意味着，中国环保管理体制的垂直化改革在推动绿色技术创新方面发挥了显著的正面作用，为提升区域乃至国家的绿色竞争力带来了重要驱动力。环保垂直管理改革在推动技术创新时，更倾向于促进实际应用和商业化较快的绿色技术，而非基础性和原创性较强的绿色技术。分城市规模来看，特大城市和超大城市在资源、人才和政策支持方面具有更大优势，能够更有效地响应和利用环保垂直管理改革带来的机遇。
2021年，国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，强调构建绿色创新体系。本文分析结果为未来绿色创新体系的构建提供了参考。在推动技术创新时，改革的主要促进绿色实用型专利。为促进基础性和原创性的创新，政府部门可以通过资金、税收等措施，为资金需求量大、时间周期长、且基础性和原创性较强的绿色技术创新提供一定支持。改革效应在城市层面的异质性表明由于特大和超大城市在人才储备、资金、生产技术水平等方面的优势，绿色技术创新也集聚在这些城市。新技术新发明往往首先出现和应用在这些技术较为先进的地区，然后向其他地区逐步扩散。因此，对政策制定者而言，一方面应充分发挥特大和超大城市在创新方面的优势，另一方面，应采取有效措施，加速绿色技术的推广和传播。
论文来源：赵琳,赵冬梅.政府环保管理权限划分与绿色技术创新——来自环境保护管理体制垂直化改革的证据[J].上海经济研究,2024,(08):57-68.DOI:10.19626/j.cnki.cn31-1163/f.2024.08.011.
