在数字治理浪潮推动下，智慧城市被赋予“人民城市人民建、人民城市为人民”的政治愿景，但超大规模技术系统的资本密集、知识密集与风险密集特征，使传统财政—行政路径难以独立承载其建设任务，于是公私合作伙伴关系顺势成为主流制度安排。历史制度主义视角显示，智慧城市与PPP的耦合并非权宜之计，而是金融危机后地方政府在财政紧缩与增长焦虑双重挤压下的同构选择：IBM、思科、西门子发起的“智慧城市运动”为技术资本开辟新蓝海，城市政府则借助企业资金与专业能力在预算硬约束下维持公共物品供给，二者在“少花钱、多办事”的工具理性上高度同频。理念层面，效率论、质量论与合作论共同构成规范支点：企业被视作在管理创新、成本压缩与服务多样化上优于科层组织，而开放竞争与网络协同又被认为能够打破政府垄断、激活公民参与，从而把PPP塑造成兼具经济收益与治理创新的“双赢”方案。技术经济特征进一步放大了PPP的吸引力：ICT资产的高度专业性、数据价值的指数级增长以及风险单元的可分解性，使政府得以通过“建设—运营—移交”“改建—运营—移交”等多元合同组合，将融资、建设、运维、更新全生命周期风险横向切割并转移给最具承受能力的私人主体，同时保留公共目标设定与监管角色，形成“政府掌舵、企业划桨”的弹性治理结构。
然而，当私人技术企业从“设备供应商”升级为“平台运营商”乃至“算法持有者”，其利润最大化的商业逻辑与城市治理所依赖的法治逻辑、公平逻辑、透明逻辑之间出现持续张力，智慧城市PPP的公共价值风险随之凸显。首先，技术本身不再是价值中立的工具，而成为嵌入设计者主观偏好的“社会—技术想象”：算法训练的数据源选择、特征工程、权重设定以及功能可见性设计，均可能系统性放大对边缘群体不利的社会结构，从而把“智慧城市”转化为“歧视城市”。其次，封闭源代码、专有数据格式与不可交互接口将城市治理的关键环节置于“技术黑箱”，政府与公众只能获得经过企业筛选的间接信息，传统行政法上的信息公开、程序正义与可诉性在此失灵，“算法即法律”却不受法律约束。再次，企业凭借专利壁垒与迁移成本形成“供应商锁定”，地方政府在路径依赖与合同捕获双重作用下被迫持续让渡决策主导权，智慧升级演变为“智慧依赖”，公共部门从合作者蜕变为“技术附庸”。数据治理维度，海量城市数据被私人运营商实质控制，公共部门在访问范围、时效、颗粒度与二次利用上均受企业合同条款掣肘，导致“数据主权”空心化；敏捷监管虽被提出作为动态平衡机制，却在政策稳定性与企业“大而不能倒”之间进退失据，最终滑向“监管俘获”。数据资产化进一步放大公私估值差异：企业侧以数据驱动的广告、金融、增值服务为估值基准，政府侧以公共外部性与社会收益为衡量尺度，二者在定价模型、收益分成、归属权能上缺乏共识，造成“数据财政”激励扭曲，甚至诱发企业为维持高估值而限制数据向公共领域回流，形成“数据封建主义”。
跨部门协同风险伴随平台化集成而升级。智慧城市通过“感知—网络—平台—应用”四层架构将交通、医疗、教育、治安、环保等原本分立的科层系统接入统一数据流，任何子系统的微小故障都可能因高度互联而级联放大，演变为系统性公共危机；而PPP合同往往以“项目包”或“功能包”形式对治理链条进行横向切割，责任界面随技术迭代与业务重组持续漂移，出现“风险真空”与“问责真空”。机会公平亦因“数字接入能力”差异而面临隐形排斥：边缘社区在终端设备、网络可达性、数字素养与社会资本上的多重劣势，使智慧城市红利呈现空间与阶层的“马太效应”，技术赋权反而固化甚至加剧原有社会不平等，背离“人民城市”共享发展初衷。
价值规范层面，PPP的引入意味着城市治理从“公法逻辑”滑向“市场逻辑”：企业以成本—收益、客户满意度与股东回报为决策准则，替代了法治程序、公共问责与公民参与；当商业机密与知识产权成为拒绝信息公开的常规抗辩，透明性原则即被掏空，公众无法知晓算法如何生成、数据如何流转、决策如何做出，民主监督流于形式。技术“价值嵌入”与“供应商锁定”相互强化，使私人资本获得超越传统基建项目的协商优势：企业可在合同谈判阶段以“技术独特性”为由拒绝开放接口，在运维阶段以“系统安全”为由拒绝外部审计，在更新阶段以“兼容风险”为由排斥竞争者，从而将智慧城市锁定为“长期垄断平台”。多方利益相关者的期望落差则在项目生命周期中不断再生产：资本方追求可预测的现金流，技术方追求前沿场景的试验场，政府方追求政绩可视化，居民方追求服务可及性，四方目标函数差异导致PPP从“合作”滑向“博弈”，一旦出现绩效争议，各自援引不同评价标准，合同再谈判成本陡升，公共价值保护随之被边缘化。
数据立法亦未能提供有效护栏。GDPR等现行规范以“控制者—处理者”二分为基础，要求明确数据处理目的、方式与责任，但智慧城市项目普遍采用“联合控制—多级外包—边缘计算”的复杂链条，处理目的随场景驱动实时调整，处理者可能二次外包至云服务商、AI模型供应商或数据标注公司，控制关系动态漂移，导致数据保护影响评估（DPIA）难以落地，数据主体知情权与异议权形同虚设。更为棘手的是，公共机构在联合控制关系中必须以“履行法定职责”或“公共利益”作为处理依据，而私人企业可以“合法利益”为名进行广泛的数据再利用，二者法律依据不对等，造成“公法受限、私法扩张”的悖论，最终削弱民主监督与透明问责。
为缓解上述风险，论文引入“公开化”概念，主张通过合同机制将公法价值横向延伸至私人主体，而非回到国有化或完全市场化的两极。透明性方面，可在采购阶段强制约定技术可解释、接口开放、源代码第三方审计、硬件规格披露等条款，并建立“公共资金—公共代码”路径，逐步以开源许可证释放政府资助软件；同时通过开放标准与互操作性条款降低供应商锁定，辅之以商业损失补偿机制，平衡企业知识产权与公共利益。可问责性方面，联合控制协议（JCA）被用来在多级外包链中固化数据处理责任，关键绩效指标（KPI）则将政策目标转译为可测度的技术输出，并引入高校与第三方技术机构参与指标设计，以弥补政府专业能力的不足。治理架构上，公开化要求地方政府在项目策划阶段即开展需求调研与志愿者试点，把居民体验反馈嵌入方案迭代；通过多层数字治理框架统筹数据伦理、隐私保护、AI问责与政企学社协同；并以社区科普、数字素养教育、全过程信息公开机制提升弱势群体参与度，防止“数字边缘化”。
然而，智慧城市项目的“实验性”“可分解性”与“平行合作”特征限制了公开化的适用边界：黑客松、挑战赛、微试点、沙盒等创新机制强调快速迭代与模糊合同，传统PPP的刚性KPI与长期合同难以覆盖；技术深度与交互性提升需要保留弹性空间，过度立法可能抑制创新，导致“一管就死”。因此，公开化只能作为“动态合同+持续审计+社会学习”的渐进过程，通过“滚动式再谈判”与“模块化绩效评估”在灵活性与问责性之间寻求动态平衡。结论指出，数字时代的政府—市场关系已超越“提供公共产品”的传统范畴，演变为“公共价值与商业价值如何在算法与数据中持续博弈”的新命题；智慧城市PPP的长效运营需要建立利益相关者正式写入合同的协同机制、基于数据价值的长周期收益分配、跨层级跨部门的数据融合通道，以及由第三方机构与媒体共同构成的社会监督生态；未来研究应进一步比较不同治理结构下双重利益相关者管理的成本—收益，为各类智慧城市PPP项目提供可复制的制度模板，从而在“技术迭代—制度演进—公共价值守护”三者之间形成良性循环，确保智慧城市真正成为“以人民为中心”的高质量发展空间载体，而非技术资本垄断下的“算法利维坦”。
原文信息：沈桂龙，张晓娣，余海燕. 智慧城市建设中公私合作伙伴关系及其公共价值风险分析：数字治理时代的政府—市场关系视角［J］. 重庆大学学报（社会科学版），2025（4）：96-109.
