周婷，上海社会科学院经济研究所，副研究员
原文发表于《上海经济研究》2025年第7期
内容摘要
低保标准的设定作为低保制度的核心，直接关系到政策实施的公平性，亦关乎共同富裕目标的实现。在中央已基本明确低保标准确定方法的背景下，上海亟需探索更加科学、合理的标准调整路径。本文系统梳理了低保制度的相关理论逻辑，分析了上海低保标准的发展趋势，并与困难户消费水平进行了比较，深入剖析了当前上海低保标准调整面临的具体困境。基于此，本文提出以下政策建议：上海应立足本地、因地制宜，完善契合超大城市特点的低保标准调整机制；构建“基准比例＋动态修正”模型框架，将CPI、人均可支配收入、财政承载力等因素纳入动态调整因子，并同步建立应急响应联动机制；加强跨部门协同治理，推动低保标准与最低工资标准的协调联动；建立主动识别型调整体系，推动低保制度从“人找政策”向“政策找人”的转型升级。
一、研究背景
最低生活保障制度是社会保障体系的兜底性安排，低保标准的科学设定直接关系政策公平性与共同富裕目标的实现。2024年3月，民政部等部门发布《关于进一步做好最低生活保障标准确定调整工作的指导意见》，明确统一计算公式：低保标准=当地上年度城乡居民人均消费支出×量化比例，各地需综合考量基本生活支出、收入水平、财政状况等因素自主确定比例。在此背景下，上海须将原先基于绝对数额递增的调整机制，转型为依据消费水平动态调整的机制。
二、理论基础
低保制度的学理依据来自四个层面。正义理论提出“无知之幕”思想实验：在未知自身处境的原初状态下，人们会优先保障最弱势群体，这为政策向贫困群体倾斜提供了道义基础；福利经济学认为市场机制无法自发解决贫富差距，政府通过税收与低保实现再分配，低收入者获得的效用提升将超过高收入者的效用损失，从而提升社会总效用；公民权利理论强调社会权利是公民身份的核心维度，低保是法定权利而非道德施舍，体现了福利从“施舍”向“权利”的制度转变；相对贫困理论则主张贫困标准应动态调整，随社会整体富裕程度的提升而相应提高，覆盖教育、医疗、住房等多维维度，而非仅满足温饱生存需要。
三、发展趋势
2015 — 2024年间，上海低保标准从790元/月提升至1595元/月，年均增速8.12%，显著高于同期人均可支配收入增速（6.56%）、人均消费支出增速（4.73%）和最低工资增速（3.23%），呈现“绝对水平加速提升、相对保障结构优化”的双重特征。
相对水平方面，低保标准占最低工资比例从2016年的43.56%升至2024年的59.29%；消费补偿系数从30.36%升至36.45%；收入替代比则始终稳定在21%— 23%区间，体现了与整体收入增长的动态平衡。
将低保标准与上海困难户（最低5%收入组）各类消费支出对比可发现，低保标准最初略高于困难户生存型消费支出（食品+衣着+居住），但低于发展型消费支出（再加交通、医疗、文教娱乐）。2022年起，低保标准首次超越困难户发展型消费支出，标志上海低保已从生存型保障向发展型保障跨越。
值得关注的是，上海低保标准持续提高，低保覆盖人数却从2002年的49.86万人下降至2022年的16.24万人，占户籍人口比重由3.74%降至1.11%，呈现“标提量减”现象，折射出审核趋严、养老保险普及和就业促进政策等多重因素的叠加效应。
四、现实困境
第一，“尽力而为”与“量力而行”的辩证统一。2024年上海一般公共预算收入同比增长仅0.7%，而低保标准同比增长5.6%，保障力度持续强化的同时对财政可持续性形成压力。低保标准调整须在兜底保障与财政承受之间实现动态平衡。
第二，制度刚性与经济波动性的冲突。低保标准不得降低的刚性原则，要求政府在财政收缩时期（如2022年上海GDP同比下降0.2%、财政收入下降2.1%）仍须逆势上调低保（当年从1330元升至1420元，增幅6.8%），可能放大财政风险。
第三，最低工资增长滞后与生活成本上涨的矛盾。2015—2024年上海最低工资年均增速仅3.23%，低保标准与最低工资绝对差距逐步收窄，可能诱发“福利依赖”，削弱劳动积极性。
五、政策建议
一是因地制宜，完善超大城市专属机制。将住房租赁价格指数、医疗费用等纳入考量；借鉴新加坡（分短中长期）、台湾（家庭梯度补助）、香港（个性化全生活场景保障）经验；探索将约980万长期在沪非户籍常住人口纳入保障范围，实现“低保待遇与实际居住地挂钩”。
二是构建“基准比例+动态修正”模型。公式为：低保标准= Ct-1×β× [1+δ]，基准比例β设定为30%—35%，动态修正系数δ依据CPI、人均可支配收入、财政收入等因素年度评估。设立应急响应预案，当必需品价格上涨超5%时自动上调；构建智能预警平台，提前三个季度预测合理区间。分阶段设定目标：2025—2027年基准比例30%—35%，2028—2030年升至32%—37%，2031—2035年可适当突破历史上限。
三是加强跨部门协同，推动低保与最低工资协调联动。在市级设立常态化跨部门平台，统筹民政、人社、医保、财政等部门政策衔接；健全劳动关系三方机制，推动最低工资与低保形成良性互动。
四是建立主动识别型调整体系，推动“政策找人”。依托大数据建立“一站式民生数据库”，实时跟踪医疗、教育、就业、住房等重大信息变动，触发预设条件时自动启动低保程序；构建AI辅助识别模型，综合分析家庭收入、资产、人口结构、支出特征，对高风险家庭实施分类预警，实现从“申请式救助”向“响应式介入”的主动覆盖转型。
